土地制度改革應讓農村爆發活力

陳洪宛

2017年一號文件即將出臺，根據去年12月底召開的中央農村工作會議精神，配合供給側結構性改革的需要，農村土地制度改革將是今年“三農”領域的一大重點。二元土地制度涉及國民經濟方方面面，對要素自由流動、資源優化配置及城鄉居民共享發展改革成果等形成嚴重的結構性壁壘。具體到農村，如何通過土地制度改革讓經濟活力得到更大的釋放？這是目前需要著力推動解決的一個重要問題。

筆者認為，在保證土地所有權不變及科學合理規劃的前提下，加快農村房地確權登記頒證，建立城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉兩大經濟社會板塊融合發展，是當前重大的結構性改革。此舉在短期內可以增加農民財產性收入，緩解經濟下行壓力、帶動消費；長期看，則有助于推進新型城鎮化健康發展、終結城鄉之間新的不公平與“剪刀差”，促進城鄉居民共同邁入全面小康社會。

首先，應擴大農村各類產權的流轉范圍。農村各類產權的流轉、退出是當前城鄉改革的重頭戲。農村土地承包經營權的流轉與抵押已經較為普遍，但是宅基地使用權、農民住房財產權和集體資產股權（集體收益分配權）等農村產權的流轉和退出，有一個明確而共同的約束條件，即必須限于集體經濟組織內部。這不僅極大地降低了產權本身所應有的價值，也讓城鄉要素自由平等交換無從談起。

如果能夠深化相關改革，在保障農民權益不受損的前提下，將農村產權流轉和退出范圍進一步擴大到城市居民和各類市場主體，不僅有助于盤活農村閑置資源，而且可以為有能力在城鎮地區穩定就業和生活且愿意落戶的非戶籍人口提供一定的資金支持。

其次，要增強農地農房的財產權屬性。將農村產權流轉與退出限定在集體經濟組織范圍內的規定，是將這些產權視為實物福利，其出發點是擔心農地農房一旦放開流轉，會出現農戶流離失所乃至發生社會動蕩。應該看到，當前社會保障制度框架已經初步建立，應敦促各地提高統籌層次，加大對房地流轉后的農戶的保障力度。

另外，農房農地入市早已發生，并未發生各方所擔心的不良社會后果；恰恰相反，放開農房農地入市大大增加了居民收入、拓展了城鄉生活生產空間。較為務實的做法，是將宅基地的福利屬性與財產屬性分開，讓后者通過高效的流轉及其所帶來的高收益提高生活水平。

最后，需加強農地農房流轉的金融支持。由于農村產權流轉范圍僅限于本集體經濟組織，集體經營性建設用地流轉剛開始試點，加上相關政策法規的限制，農地農房抵押貸款也受到了嚴格限制，農村金融抑制現象十分嚴重。我國近年來力推金融資源更多向農村傾斜，實地調查發現，頂層設計的美好藍圖在實踐中還未取得預期的良好成效，全國的大型金融機構很少涉足農村產權抵押。已有案例表明，農房農地抵押并不是洪水猛獸，只要把控好風險、規范好程序，就能極大地提升資金使用效率。

以撼動并終結二元土地制度為目標的農村產權制度改革，其基礎已經構筑打牢，若能夠以新發展理念為指引再往前走一步，將讓農村釋放出難以估量的能量與活力。▲

（作者是國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任【主持工作】）