對我國網約車監管的政治經濟學分析
——淺談對網約車新政的思考

2017-01-23 22:53:15江雪

知與行 2017年2期

江雪

(南京大學馬克思主義學院，南京 210046)

江雪

(南京大學馬克思主義學院，南京 210046)

網約車，作為新型誕生的業態以它特有的方式逐步影響著人們的日常生活和出行。其中一方面，它依托大數據、云計算等互聯網技術，讓消費者出行打車有了新體驗，創新了消費者的打車方式，叫車更加方便，候車更加省時，價格更具競爭力，選擇更富多樣化；另一方面，在資本和補貼的激勵下，在高質優質的服務和較低的交易費用下，大量私家車涌入出租車市場，出租車市場競爭出現“白熱化”，由于缺乏監管而造成市場競爭公平性的缺失和秩序的混亂；全國多地的傳統巡游車出現集體罷工和抗議等群體事件，網約車司機肇事事件也屢見報端，帶來了諸多的社會問題和交通安全問題。網約車不同于傳統巡游車，它是應市場需求而生，趨利性的其最為突出的特點；但又與巡游車有著天然的聯系，它又屬于城市出租車的范圍內，具有出租車公共性的特征。它是傳統與現代結合的產物，是趨利性和公共性集一體的產物。政府出臺的監管政策既體現了政府的智慧與能力，體現了政府為經濟主體解綁，對創業創新的支持，對改革的堅定不移；又表現出當下多方利益交織的復雜性，政府進入改革深水區后改革的艱巨性。

網約車；政策監管；巡游車

網約車是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能手機應用軟件，預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式[1]。網約車開創的典型“互聯網+交通”的出行解決方案,緩解“打車難”甚至“打車貴”的問題。但隨著網約車市場的野蠻生長，各地陸續出現傳統巡游車司機和網約車司機的激烈沖突。據交通部最新頒布的《出租汽車經營服務管理規定》的定義，巡游車是指在城市處處可見的，乘客可靠路邊招揚或是電話約車等打車方式招攬的出租車。國務院7月出臺了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》后，北京、上海等5地于10月出臺了該地的網約車營運相關細則。本文從政策監管的必要性、局限性以及如何有效的改革與監管三個方面淺談網約車新政。

一、對網約車快速發展的原因分析

(一)網約車能夠借助互聯網技術獲得較低的交易成本優勢，這是使其市場迅速擴張的根本原因。

較低的交易成本優勢不僅能夠促使網約車平臺通過獲得較強的盈利能力，快速達成交易，提高乘車效率，還能夠通過刺激需求市場倒逼供給市場的擴張，實現供需雙方互動發展。較低交易成本的實現體現在兩個方面，一是借助互聯網技術獲得的信息優勢；二是借助互聯網技術制定的透明定價系統。

1.強大的信息優勢能夠減少個體搜尋信息的不完全性，降低搜尋成本，實現規模經濟，這是網約車平臺盈利能力的關鍵所在。阿羅的信息理論觀點認為由于個人之間利益相互沖突，且受到接受、處理信息能力的閾限，個人獲取和使用信息的能力極為有限。而一個組織的作用在于能突破個人收集和利用信息能力的局限，通過信息共享，更大規模地利用信息來提高效率[2]。網約車平臺就是這樣的一種專門化組織，利用互聯網技術打破時空界限，實現全國范圍內的信息流通和共享，大大降低單個司機和乘客搜尋信息的成本，在同一網絡平臺上就能即時捕捉車輛的行動路線信息和消費者的需求信息，使得打車需求“一呼即應”，第一時間實現供求對接，同時大大降低了供給車輛的空載率和運營的盲目性。網約車市場就是將原有的斷層割裂的出租汽車市場整體連接起來，實現了整個網絡平臺的規模經濟，以需方市場倒逼供方市場的發展，最終形成供需雙方良性互動的龐大交易市場。

2.透明的定價系統能夠降低交易費用，提高搭乘效率，促使交易快速達成。汪丁丁認為，在同一空間中形成的共享知識分工和協調著人們的活動，每個人事先就知道其他人對他的行為會做出的反映，這就大大減少了個人決策中的不確定性[3]。在統一明確的市場定價下，單個車主無法左右和決定價格的形成和制定，這樣消費者在未消費前打開移動終端就能夠得知價格信息并做出判斷，而當乘客發出需求信號時就代表交易已經達成。尤其是在城市的不斷擴張，空間距離不斷拉大的社會背景下，統一明確的市場定價，能夠節約打車時間，減少在搭乘過程中的談判協商環節，提高單個用戶打車效率和整個社會車輛的周轉速率。也正是由于交易費用的降低帶來了打車效率的提高，才使得網約車市場深受消費者認同，快速實現發展。

(二)網約車緩解就業壓力，提高個人收入是其供給市場迅速擴張的間接原因

亞當·斯密指出，隨著行業數量的增加，這些行業會帶來更多的工作機會[4]。作為新興崛起的業態，網約車用“一根網線”串起了消費者和網約車司機，消費者的擁護和高額補貼促使私家車主不斷進入紅利高漲的市場，為私家車主提供了大量的就業機會，更提高了個人收入。以滴滴打車為例，僅上海市，2015年一年滴滴平臺就給網約車司機創造了超過 33 億人民幣的收入，為40萬余司機創造了就業崗位。在滴滴發展過程中，司機端初期獎勵1.5倍至3倍不等，高峰時段2.5倍至3倍不等，3,4月單單有獎，不封頂；中后期補貼降低至1.5倍，每天必須接8單派單，獎勵80～200不等[5]。高收入和低門檻刺激大量的司機車主進入網約車市場進行運營活動，以增加個人額外收入。網約車供給市場也因此迅速膨脹。

(三)網約車提供高質量的服務是其需求市場迅速擴張的直接原因。

只有優質的產品和服務才能贏得消費者的信任。網約車借助互聯網建立起司乘互評機制，乘客可以對網約車司機的服務，車輛情況，駕駛狀況做出評價。網約車平臺將乘客評價與司機收益兩者實行硬掛鉤，以激勵網約車司機提高服務質量，改善服務態度。同時，網約車車輛是家用型小汽車，車輛本身的質量和乘車的舒適度較傳統出租車來說更高，在價格可以接受的范圍內，高品質的乘車體驗越來越受到消費者的偏愛。網約車利用高品質服務獲得消費者的信任和支持，以擴展其需求市場。

二、對網約車監管的必要性以及現狀分析

(一)對網約車監管的必要性

雖然網約車以較低的交易費用，明確的定價系統，實惠的交易價格，細致周到的服務，贏得了全社會的廣泛認同。但是網約車市場導致原有制度失衡等問題已經出現，加強網約車的監管，打造權利公平、機會公平、結果公平的競爭環境已經刻不容緩。

1.網約車作為公共物品的本質屬性決定了只有通過政府的監管才能發揮出最大的作用。出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。出租汽車服務主要包括巡游、網絡預約等方式[6]。網約車雖然是新業態，但是它依然屬于城市出租汽車的一種。作為具有既無排他性又無競爭性的公共物品，這決定了出租車行業單純依靠市場機制無法實現全社會福利最大化的目標，反而由于市場失靈造成人們各種利益受損等問題。政府的監督和管理成為了發揮公共物品效率最大化的必要手段。

2.網約車在提高私家車使用效率的同時，也導致大量道路交通資源被占用。現代城市交通的首要矛盾是社會車輛資源的利用最大化和城市道路資源有限性之間的矛盾[7]。網約車雖然適當緩解人們“打車難”的問題，但帶來了更大的問題——城市交通堵塞。網約車的營運需要占用道路資源，如果允許自由進入而不加以監管，則會出現“公地的悲劇”。網約車實際上是將過去大量使用率不高的私家車動員到馬路上轉變成營運性質的出租汽車為人們提供租車服務。根據高德交通大數據2015全年公報顯示，以北京為例，營運車輛日均出行里程約210公里，而公眾出行里程約20公里，其運營車輛對于道路交通資源的占用是非運營車輛的10倍[8]。而網約車的出現和高速擴張，勢必會增加車存量的周轉率，造成不同程度的城市擁堵。所以，為了緩堵，政府就需要對網約車進行必要的監管。

3.對網約車運營安全的監管缺乏制度性的硬約束，導致網約車司機犯罪的惡性事件時有發生。雖然，網約車平臺對每一位網約車司機的個人信息、車輛信息進行審查，并能準確“鎖定”車輛地點。但是隨著平臺容納的私家車輛數量的指數型增長，平臺的監管出現了諸多的漏洞，缺乏硬約束機制。有時由于事故發生時間與網約車平臺工作人員工作時間不協調，導致警方和受害者家屬無法即時得知行車路線以及司機身份信息等重要線索，出行安全得不到保障；網約車平臺迅速擴張，也缺乏對司機和車輛資質的嚴格審查機制，導致整個網約車市場魚目混珠，且網約車平臺并沒有明確平臺，司乘各方的責任問題。此外，網約車平臺也缺乏對消費者和司機個人信息的保護的硬約束，無法切實保障各方利益。

4.網約車為獲取市場份額，開展惡性價格營銷戰，導致市場秩序混亂，市場競爭公平性缺失。以滴滴公司為例，2012年6月正式成立，于同年12月獲得A輪300萬美元的融資開始，陸續在2013年、2014年、2015年獲得海內外多家公司的投資，滴滴公司的最高融資額達到45億美元。這些在資本市場上獲得的資本絕大部分被用到了優惠差價的補貼中。整個2015年，初期乘客端老用戶紅包10～30元不等，新用戶40～50元不等；后期紅包雖然收緊，但是免起步價，并將補貼轉向家用型私家汽車[5]。網約車的趨利行為在高補貼措施下供給具有較大彈性，這一特殊性使得網約車并不能很好的緩解“打車難”的問題。以刺激消費者特定需求，進行排他性盈利活動為目的的不合理定價，不僅擾亂了正常的出租汽車市場秩序，而且使得傳統巡游車市場供給在政府嚴格的數量控制下變得更加短缺，使更多小孩和老人以及不習慣用網絡約車的群體日常出行受到阻礙，反而造成更嚴重的“打車難”的問題，造成社會公共服務的均等性缺失。

(二)對網約車監管的現狀分析

出租車是一種政府向大眾提供的公共物品，但是網約車和傳統巡游車不同的是，它是由市場不均衡導致的一種尋利行為，所以政府對它的監管和規制顯得尤為重要。

1.政府對網約車監管的有效性，首先體現在有效解決對網約車帶來的問題。第一，高額的補貼和紅利吸引了大量的私家車進入網約車市場，迅速發展的網約車供給市場給城市道路交通帶來的風險不容小覷。被網約車平臺動員到馬路上的大量私家車，造成城市道路交通的擁堵，影響了整個城市居民的日常出行活動。所以，新規和地方細則首先對網約車的性質做出了明確的規定，地方細則更是將網約車定位為城市高端出租汽車，通過對車輛、戶籍、車牌等具體限制對網約車數量進行間接的管理。第二，此次新規的重點之一是加強安全性的建設和監督。首先是對網約車平臺和司機嚴格的資格審查。以北京為例，輕資產型網約車平臺需要取得相關資質獲得《網絡預約出租汽車經營許可證》才可以開展網約車經營活動，重資產性網約車平臺還需要為自有車輛申請《網絡預約出租汽車運輸證》；司機必須達到相應的許可條件，符合“五無人員”標準，同時必須通過考試申請《網絡預約出租車汽車駕駛員證》后才能進行營運活動。在制度的監督下，多家網約車平臺也開始增強平臺對駕駛員的審查力度，清理不合格人員，形成政商間監管的良性互動。其次是對消費者和司機個人信息的保護。2016年10月23日正式啟動網約車監管信息交互平臺并開始推進與省市監管平臺、網約車平臺公司的對接和調試和信息的共享，建立數據安全管理制度，讓采集、使用和保護個人信息有法可依，切實保障各方的利益。最后，新規明確規定網約車平臺承擔承運人責任和相應的社會責任并要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，厘清了網約車平臺在發展過程中的地位和必須承擔的責任，切實保障平臺、司乘各方的利益。第三，是網約車的不合理競價和補貼導致“虛高”的市場需求并沖擊了其他相關行業，使得市場秩序混亂，政府也對這方面進行了規定，不允許有不正當的價格行為，但卻保留了網約車自行定價的權利。政府在治理網約車問題上出臺的相關政策不僅起到了監管的作用，擔當起市場的“守夜人”，同時還給予市場主體一定的自由。在解決網約車帶來的諸多問題上，還是頗具有效性的。

2.網約車政策監管的局限性。網約車對巡游車行業的沖擊造成了原有制度的非均衡，因此，政府對身兼趨利性和公共性為特征的網約車實行監管是非常必要的。地方政府也因地制宜制定相關細則來規范網約車市場。但是，理想是美好的，現實卻是“鋒利”的。

3.“分業經營”這一規定使得傳統巡游車行業改革缺失網約車這個強有力的外部激勵，導致巡游車行業改革無法有效進行。國務院出臺的最新指導意見規定，城市出租車包括巡游車和網約車[6]。但是，細則中的某些規定卻有意要將網約車“束之高閣”。以上海市為例，上海對“合格”網約車其中一條規定是“燃油車輛軸距達到2 700毫米以上，新能源車輛達到2 650毫米以上”；那就意味著，網約車的車型僅限于中高端車輛，隨之提高的自然是營運成本和車費。細則僅這一條規定，就將個性化公共交通服務的市場細分了。傳統巡游車依舊負責原有的市場，而網約車只能在“高大上”的市場空間中為少數人提供服務。與其說是對網約車市場的限制，不如說是繼續保護傳統巡游車市場。如果說高額補貼對傳統巡游車是短期的陣痛，那么穩定的消費偏好則是對其長期的沖擊；如果說傳統巡游車行業的強烈不滿和其中潛在的社會風險是新規出臺的直接原因，那么大規模的補貼搶占巡游車市場，觸動傳統巡游車行業利益，則間接促使政府盡早頒布新規以督導市場運營。出于這樣一個背景，新規的原生基因其實已經注定帶有不同色彩。所謂的“差異化定位”和“細分市場”在筆者看來則直接抵擋住了對傳統巡游車改革的外部激勵。傳統巡游車行業經過多年的發展，積累了很多短期內難以解決的痼疾，根源即在出租車經營所有權，政府美其名曰“充分考量出租車運力規模和分擔比例”，實則是盡量避免觸及早已形成壟斷性質的巡游車利益集團的核心利益。

4.對駕駛員戶籍的限制導致網約車供方市場大幅度萎縮，間接打擊并有效控制網約車發展。對出租車實行數量管控是道路交通安全順暢的必然要求。但是，過度的限制卻并不利于網約車的活躍發展。以上海為例，上海要求網約車駕駛員必須是“本市戶籍”。據滴滴平臺的統計，上海已經激活的41萬余司機中，僅有不到1萬名司機具有上海本地戶籍；僅是為了數量管控，新的車軸距要求已經使得滿足條件的車輛不足1/5，新增加的駕駛員資格要求也迫使大批駕駛員退出網約車市場，戶籍的限制要求在網約車監管中顯得多余又扎眼。所以，在筆者看來，地方政府的細則表面上看是維護公眾的切身利益，實則卻是代表政府利益的巡游車集團和代表新型市場力量的網約車集團之間的利益爭奪。而政府出臺的相關政策似乎更加維護巡游車的利益。而大幅度減少網約車的數量，既為政府減少了因行政監管花費的成本，減輕了政府的監管負擔，又可以讓網約車在政府規定的“圈圈”內活動。總而言之，必須在政府的掌控之下進行活動，而掌控并不等價于監管。所以，筆者認為網約車新規較好地體現了中國政府尊重市場運行規律，合理適度監管網約車，但是地方政府出臺的監管細則卻讓人感到現實的血淋淋。

三、完善網約車監管的政策性建議

(一)政府應該創新監管方式，擁抱“互聯網+”的新經濟模式。習近平同志強調要加強信息基礎設施建設，要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，以數據集中和共享為途徑，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政[9]。政府要建立城市交通信息監測分析系統和平臺通過網絡技術和科技手段對城市核心要道實施全時段監控，通過大數據分析計算出城市居民日常出行的公共交通需求量，道路擁堵情況和居民的消費偏好等重要的數據，尤其是雨雪等惡劣天氣和上下班的高峰時段，這樣交管部門能夠實時掌握交通運輸信息，即時了解城市公共交通運輸狀態，用以指導接下來城市出租車運力的合理配置和調整，增強決策的科學性。

(二)大力改善城市交通基礎設施建設，為網約車和巡游車創造公平競爭的環境。城市道路是有限的，稀缺的資源，如何合理有效地利用，對城市道路交通問題的解決至關重要。改善城市的安全狀況，首先要平均路網負荷，加大發展公共交通，開通多條公交或是地鐵線路，尤其是偏遠郊區的公共交通的拓展。其次是拓寬城市道路，尤其是中心城市瓶頸路段，提高低級道路的利用率，取消占道停車等措施，增加道路的聯通性，減輕主干道的道路運輸負壓力，有效解決道路擁堵問題[7]。

(三)充分利用網約車的“核心價值”，順應共享經濟的發展理念。赫爾南多·德·所托說過，“他們不是問題的根源，他們是解決問題的關鍵”[10]。網約車最有價值的部分是兼職司機。網約車的出現應該是靈活彌補巡游車行業的不足，提供有效的出租服務，而非在政府指定的市場細分里活動。網約車的趨利性造成它供給彈性很大的特點。如果政府可以通過網絡技術將這一特點巧妙利用，并給予兼職司機政策上的激勵，則既能緩解高峰時段的城市道路擁堵又可以將網約車價值最大化。兼職司機在一個城市出租需求量高峰提供出租車服務活動才真正體現出“共享經濟”和“綠色出行”。如何將網約車真正用于解決城市交通出行的問題是非常值得政府監管部門思考的。

(四)政府應加大對巡游車行業的改革力度。政府對巡游車行業的數量控制導致整體出租車數量的增長趕不上城市人口規模的增長，不僅讓人們感覺打車困難，還導致巡游車企業特許權租金變得越來越高。巡游車司機肩上沉重的“份子錢”，迫使他們更重視單位時間的載客率而忽視服務；更愿意在人群擁擠的城市中心和商圈巡游攬客而導致出租服務的不均衡，最終導致人們對巡游車消費偏好的下降和“打車難”問題，形成惡性循環的怪圈。筆者認為巡游車的改革從以下幾個方面著手：

1.巡游車面臨的問題是數量控制過于僵化，缺乏對運力的動態調整機制，導致整個行業的供給僵化[11]。將巡游車接入城市交通道路監管信息平臺，并在每一臺巡游車上配備聯絡設備，可以大大提高巡游車的載客效率，避免過高的空載率和盲目性，尤其避免擁堵道路和時段，而且可以依據之前監測分析的交通數據結果動態的合理的調整巡游車整體規模。

2.加強對巡游車企業的規制和監管，一方面監督企業向全社會公開成本和凈資產回報率，并將此構成政府交管部門決定牌照動態投放的重要依據，同時完善出租車司機協會對企業的監督機制，為巡游車司機“減負”；另一方面，增加巡游車企業數量，控制巡游車企業自有出租車數量，通過期限制減弱巡游車企業的談判能力，減少對政府的權力尋租。

3.實行動態的價格調整機制。很多城市物價上漲，城市出租車的價格卻多年不變，這不僅加大了出租車的供給矛盾，司機收入隨著惡化，迫使司機通過延長勞動時間增加收入，無形中增加了司機和乘客的安全隱患。

4.加強各方對政府決策和執行的監督來保障監管的有效性，防止政府失靈，監管失靈。要完善監督機制，形成行業協會、工會、社會大眾對政府決策的監督，加快行政程序的立法化，建立完備的行政權力監督體系，對政府的決策形成硬約束，防止政府的政策會逐漸和增進公共福利的目標背道而馳，被少數利益集團綁架。

四、結論

中國政府為網約車的正名體現了監管層對新事物的重視，對創業創新的鼓勵和支持。網約車的亂象隨著新規的落實而逐步得到解決，逐步走向規范化。初見曙光的網約車，雖長路漫漫荊棘叢生，卻不乏看出我國政府改革的初心。但是我們也應看到，改革一定會觸及某些少數派和利益集團的核心利益，在政府改革的過程中，加強對權力的約束能夠更好地保障決策的科學性和執行的有效性。網約車新規至少讓我們看到政府對于改革的決心以及所付出的努力。目前，我國的改革進入深水區，我們的政府需要壯士斷腕的勇氣和決心才能打贏改革的攻堅戰。也只有這樣，政府才能真真正正地做到為經濟主體解綁，維護市場的公平和穩定，當好市場運行的監管者和守夜人，為人民謀福利。

[1] 王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究,2016,(2):49-59.

[2] [美]肯尼斯·阿羅.組織的極限[M].北京:華夏出版社2006：27-28.

[3] 汪丁丁.制度創新的一般理論[J].經濟研究,1992,(05):69-80.

[4] [英]亞當·斯密.國富論[M].北京:時事出版社,2014：64-68.

[5] [美]羅蘭貝格.2016年中國專車市場分析報告[R].2016-03-22.

[6] 國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見[Z].國辦發〔2016〕58號，2016-07-28.

[7] 黃少卿.專車興起背景下出租車監管改革的思路與建議[C].東方早報-上海經濟評論，上海交通大學中國發展研究院“安泰問政”政策報告第二期.

[8] 高德地圖.2015年中國主要城市交通分析報告[R].2015-08-26.

[9] 習近平.各級領導干部要學網、懂網、用網[C].中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習,2016-10-09.

[10] [秘]赫爾南多·德·所托.另一條道路[M].于海生，譯.北京:華夏出版社，2007:83-85.

[11] 宗剛.出租車市場的利益分配格局及對策[J].綜合運輸,2009,(4):28-30，48.

〔責任編輯：張毫〕