社會組織參與社會治理面臨的問題及對策

史 欣

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

·社會組織研究專題·

社會組織參與社會治理面臨的問題及對策

史 欣

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

隨著改革開放進程日趨加深以及社會體制的不斷深化，社會組織已成為推動和諧社會建設的中堅力量，不可否認的是社會組織仍然處于發展的初級階段。當前社會治理方面的內容與形式不斷創新，社會組織通過積極開展多樣化的社會活動而獲得了迅猛發展的機遇，然而社會組織在介入社會治理的過程中也存在一系列困擾因素。政府職能轉變為社會組織積極參與社會治理提供了有利契機，社會組織作為主要載體承擔著一部分政府轉移的公共服務職能，因此加強自身能力建設、提供切實有效的服務已成為社會組織的重要任務。但是在參與社會治理的過程中社會組織依然會遇到許多困擾因素，主要包括社會組織參與程度不足、法律法規體系不健全以及社會組織水平有限等問題。社會組織的非營利性及公益屬性將成為參與社會治理關系的核心優勢，現階段亟須政府部門采取提高社會組織的地位、完善法律法規體系以及加強社會組織的能力建設等措施應對這一系列困境。

社會組織；社會治理；公共服務

社會組織參與基層社會治理已成為學術界的熱點問題，社會治理工作的范圍廣、需求大以及領域寬的特點，要求社會組織充分發揮自身力量來滿足人們的多樣化需要，也是盡力維持社會穩定以及社會矛盾的有效解決。社會組織有效參與社會治理是順應時代發展的必然趨勢，也是承接政府部門職能的有力保障，因此政府部門著重發揮社會組織的主體性作用，有利于保障社會治理工作的進程，也有助于為基層民主建設提供條件。

一、社會組織參與社會治理的必要性

社會組織是指政府以外的向社會領域提供服務的公共組織，主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種類型，社會組織作為政府和人民群眾有序互動的紐帶和理性溝通的橋梁，在解決社會問題和提供公共服務過程中起到了潤滑劑的效用。根據民政部官方數據顯示，截至2015年3月底全國范圍內社會組織的總數達到61.3萬個，其中社會團體為31.2萬個、基金會4 190個、民辦非企業單位29.7萬個。社會組織以黨和政府為領導核心，在維護社會秩序、維持政治穩定、協調社會關系以及構建和諧社會等方面發揮了不可替代的積極作用[1]。社會組織是促進社會進步的主要動力因素，深入探究社會組織參與社會治理這一議題不僅具有重要的現實意義，而且有助于促進公共服務均等化的有效推進。

近年來經濟發展水平的顯著提升，隨之而來的便是復雜多樣的社會問題，社會治理面臨前所未有的挑戰與困境，層出不窮的難題需要社會組織調動社會資源加以解決。社會治理涉獵的工作范圍廣泛，僅僅依靠少數部門完成這項艱巨的任務并非易事，社會治理主體正在從一元化向多元化邁進，多方合作才能彌補政府和市場的不足之處，因此應凸顯社會組織在社會治理工作中的重要性與緊迫性。社會組織面對公共危機具有快速的反應能力和前瞻敏銳的視角，充分發揮自身技術優勢和專業能力，在社會治理過程中促進社會系統的協調發展。社會組織以其提供專業性服務的特征而深入群眾的日常生活中，不僅能夠提供公共服務、促進社會公平，而且在反映群眾訴求、化解社會矛盾等方面起到不可小覷的作用。

改革開放以來社會組織在維持社會穩定以及解決社會矛盾方面發揮著不可替代的作用，已成為社會建設以及社會治理過程中不可或缺的主體，社會組織能夠最大限度地減少沖突而帶來的不利影響。社會組織注重提高自身形象與公信力，通過積極籌辦各項公益活動來擴大自身的社會影響力，并以積極熱情的態度參與社會治理過程，社會組織能夠有效解決其他部門在某些領域的政府失靈與市場失靈的困境。社會組織以其專業化和志愿性為核心特征而成為政府部門的重要合作伙伴，社會組織與政府之間不是依附關系，而是平等合作的親密伙伴關系。政府部門與社會組織是以構建和諧社會為共同目標的現代社會管理力量，政府為社會組織的發展鋪平了一條新道路，同時也吸引優秀人才參與社會治理之中，進而為有效服務于社會貢獻一份力量。

二、社會組織參與社會治理的困境

雖然近年來社會組織一直處于穩步前進的狀態，但是要承認社會組織的發展進程仍處于初級階段，由于諸多因素的制約和影響，目前仍存在一些現實的困境制約著社會組織在社會治理過程中有效發揮作用。

(一)社會組織參與程度不足

社會組織是整個社會變革與發展的參與者，在政治、經濟和社會等領域扮演著至關重要的角色，也在公共服務領域起到愈發重要的作用。同西方發達國家相比，我國社會組織仍處于發展的初級階段，現階段面臨組織內部與外部環境的多重挑戰。社會組織的治理理念、運行機制以及組織結構，也成為社會組織參與社會治理的障礙性因素，其他部門忽視社會組織在社會治理過程中的功能，導致治理行動參與程度低。社會大眾對于社會組織的地位和作用認識不足，未能正確認識社會組織在社會治理方面發揮的積極作用，因此尚未準確把握新時期社會組織參與社會治理的必要性。政府部門的引導和鼓勵促使社會組織參與社會治理的意識大幅提升，但是社會組織參與社會治理的領域局限于養老、衛生及教育等少數領域，政府購買社會服務范圍的局限而導致難以滿足人們的多樣化需求[2]。盡管政府出臺各項方針政策來推動社會組織參與社會治理，但是實際生活中只有一部分具有影響力的大型社會組織有資格參與，因此社會組織參與社會治理的渠道有待完善且空間仍有待擴展。社會組織在化解社會沖突、滿足社會需求及提供公共服務等方面發揮著不可忽視的作用，然而調動與整合社會資源能力有限、社會組織內部專業人才匱乏以及內部管理不完善等因素，都影響社會組織參與社會治理的進程。

(二)法律法規體系不健全

近年來社會組織的數量急劇增長且分布范圍廣泛，其工作范疇已經深入社會生活的多個領域，逐步形成覆蓋范圍廣、涉及門類全的社會組織體系。我國屬于法治社會，社會組織在社會治理的過程中需要法律政策作為約束條件，以便保證機構運行的規范化與合法化。但是現行法規尚未形成詳盡具體、可行性且操作性強的政策體系，因此法律法規體系的不健全阻礙了社會組織的健康發展。當前的法制環境缺乏系統化的法規政策，法律規定條例過于抽象且可操作性不強，不僅不利于社會組織的健康發展，也不利于規范社會組織參與社會治理的行為。現階段中國針對社會組織管理的法律包括《中華人民共和國公益事業捐贈法》《事業單位登記管理暫行條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》，法律條例為社會組織參與社會治理提供法律支撐和政策扶持。當前社會組織管理方面依然存在立法滯后、層次有限、內容不完善等弊病，缺乏一套系統化、科學化的政策法規體系來確保社會組織的良性運轉[3]。現有政策法規對社會組織的權利、義務以及基本原則沒有明確的界限，法律制度不夠具體細致以及政策法規的可操作性不強，則導致政府對社會組織的監管能力有限。

(三)社會組織自身水平有限

目前社會組織參與社會治理過程面臨的主要障礙是自身能力建設不足，尤其是在資金與人才方面遇到困境。

1.資金緊張。社會組織在參與社會治理過程中的資金調動方式大致分為三類，包括政府支持、社會捐贈以及業務收入，而目前社會組織參與社會治理的核心資金來源是會費和其他服務性收費。政府財政部門對社會組織的資助與補貼程度有限且不穩定，加之民間資本由于籌集渠道狹窄以及方式單一等因素而造成捐贈金額不足，因此種種境況都在抑制社會組織開展活動的次數及質量。活動經費的嚴重欠缺導致社會組織的運行狀況不良，資金支持是社會組織良性運行的重要因素，但是由于政府部門重視程度不夠以及宣傳力度有限而造成群眾捐贈意愿薄弱。社會組織在資金籌措方面方式簡單且缺乏固定的資金來源，種種原因導致經費困難是社會組織發展過程中普遍面臨的障礙性因素[4]。當前社會組織的合法收入只能維持機構正常運營，難以開展多樣化的活動，制約了社會治理活動的參與程度。社會組織資金使用狀況主要是公開透明程度低，社會組織難以獲得社會普遍認可與政府部門的扶持獎勵，總之多種因素都制約了社會組織的發展進程。

2.專業人才匱乏。截至2010年年底，全國社會組織專業人員數量達到618萬，以學歷為劃分標準，不難發現大學本科以上人數約為57.5萬、大學專科學歷的人數約為98.5萬。社會組織參與社會治理的人才隊伍力量偏弱，社會組織機構的專職工作人員和志愿者數量不足，人事編制、薪酬水平以及社會地位等因素成為高端人才進入社會組織工作的障礙。社會組織工作人員的創新意識不足和專業能力有限，現階段工作人員的水平難以適應新時期的實際需要，而且現階段薪資水平和福利待遇普遍偏低，這些都是阻礙組織內部吸引專業人士以及挽留高端人才外流的主要因素，也是導致人員流動頻繁的重要原因[5]。社會組織的服務水平及治理水準在一定程度上取決于機構硬件設施以及工作人員的綜合素質，社會組織的專業化人才匱乏已成為制約組織健康發展的瓶頸，也是組織無法有效實現公共服務均等化的障礙性因素。社會組織對表現優異的工作人員缺乏適當的激勵措施，而且目前的職稱評定機制和社會福利保障措施也不夠完善，而導致工作人員對機構事務缺少積極性和主動性，因此社會組織亟須通過健全激勵機制以及增加培訓機會等方式以便強化人才保障。

三、社會組織參與社會治理的對策

英國、美國和德國等發達國家的社會組織在社會治理方面具有成熟的經驗，我國應充分借鑒國外經驗來推動社會組織參與社會治理的進程，進而逐步形成具有中國特色的系統化社會服務管理新模式。

(一)提高社會組織的地位

社會組織在提供公共服務、維護社會安定與化解社會糾紛等方面起到了不可忽視的作用，充分發揮社會組織在承接公共服務方面的積極作用，政府借助社會組織這一協同力量為社會建設做出重大貢獻。政府部門深化社會各界對于社會組織參與社會治理的認識，有效運用社會組織非營利性及民間化的特殊性質為社會服務，同時盡力為社會組織的穩步發展創造良好的外界環境，通過提高社會治理能力來推動經濟社會的全面可持續發展。當今市場經濟發展狀況造成僅僅依靠政府部門處理繁雜多樣的社會公共事務已經不符合今后的發展趨勢，大部分社會事務需要社會組織參與，因此政府轉移出部分社會管理職能交給社會已是大勢所趨。

黨的十八大為社會組織參與社會治理提供了新的戰略發展機遇，把握社會組織的正確發展方向在一定程度上體現了黨的管理社會化，社會組織作為社會良性運行的三大支點之一，改革開放以來社會組織有較大發展，也在經濟和社會發展中擔當重要角色，但是仍需提高社會大眾對社會組織的認知程度以促進其更好地為社會服務[6]。社會組織通過主動參加影響力龐大的社會服務項目向社會大眾傳遞工作理念和工作模式，并通過多樣化的宣傳方式加強社會大眾對于公共事務的參與度，不斷擴大社會組織在社會治理領域的威信力和號召力。社會組織通過與政府建立平等友愛的合作伙伴關系來提高社會治理專業化程度，積極獲取企業和社會各方力量的援助，從而在提升自身社會地位的同時來贏得社會各界的信任與認可。

(二)完善法律法規體系

隨著社會治理模式的轉變，社會組織在社會治理中扮演載體與依托的重要功能，政府部門以構建良好的互動環境為目標，進一步健全相關法律法規以便加強制度政策層面的建設。一套完善的法律法規體系有利于社會組織的生存與發展，也有助于為社會組織開展工作而提供制度化的保障措施，寬松的社會環境能夠最大限度地發揮社會組織提供公共服務的功能。社會組織的法規體系建設應與機構發展的實際需求相符合，法治社會環境下法律為社會組織參與社會治理而提供制度保障，政府機關逐步將社會組織參與社會治理納入議事日程及社會規劃，依托法律程序工作來提升公共服務的質量與水平。政府部門遵照法律程序對社會組織實施的工作進行有效監督，對于遵紀守法的社會組織給予適當的鼓勵，并對出現問題的社會組織給予及時遏制。

政府部門在實踐過程中逐步解決社會治理過程中面臨的障礙與困境，盡快出臺一部真正意義上的社會組織法以保障機構運行的合法化。法律層面明確界定社會組織參與社會治理的職責權限、活動范圍及行為準則，社會組織依據法律程序開展活動以法制化形式穩定發展，最大限度地保護社會組織的合法利益，為社會組織營造良好穩定的社會環境[7]。制定系統化、科學化的法律法規體系有助于規范社會組織的運行機制和管理模式，促進社會組織的有序發展，也可以使社會組織的活動做到有法可依、有法必依，進而推進政府和社會組織能夠有效參與社會治理。近年來社會組織的快速發展與壯大，離不開法律政策的護航，法規政策的正確指引能夠降低社會組織的盲目性和隨意性，高層次的法規體系為有效監督社會組織的運行提供了法律支撐。

(三)加強自身能力建設

社會組織發展后勁不足制約了可持續發展進程與社會治理效果，因而當前社會組織的主要工作在于加強自身能力的建設。

1.拓展籌資渠道。政府部門有必要為社會組織提供諸如專項資金投入、人才培養等方面的支持，從而促進社會組織的健康發展，并進一步引導社會組織參與社會治理的良性運行。政府部門增強對社會組織的財政扶持力度，尤其是具有公益性質的機構，政府通過向滿足各項條件的社會組織，采取購買社會服務的形式而推動其發展，使社會組織形成自籌與外引相結合的資金來源模式，運用項目補貼以及基金支持等多樣化形式，積極培育具有廣泛號召力的社會組織。社會組織應重視加強自身能力建設，主動與政府建立互助合作的良性關系以便尋求機構運行基金，切實解決社會組織發展動力不足的問題[8]。政府部門完善關于社會組織資助機制方面的文件，社會組織也應提高自身資金籌措能力，盡力爭取來自社會各界的支持，保證社會組織運營資金的來源渠道多元化。經費緊張的狀況一旦得到有效緩解，也有利于為社會提供高水平與高層次的服務活動，利用財政撥款形式來推動社會組織有效參與社會治理，培育和引導社會組織朝著規范化的方向發展。

2.加強人才隊伍建設。職業化、專業化的精英人群是社會組織可持續發展的保障性因素，專業人才隊伍建設與社會組織的穩定發展息息相關。為了增強工作者對機構的榮譽感和使命感，社會組織應以完善的職稱評定機制和社會保障機制來提升專職人員的工作積極性[9]。政府部門應制定一套鼓勵優秀工作人員到社會組織就業的方針政策，最大限度地調動人才的積極性與創造力，并為社會治理貢獻一份微薄的力量。社會組織作為參與社會治理的重要主體，成立以骨干力量為核心的專業化程度較高的調解隊伍來化解社會矛盾，逐步提升社會組織服務社會的能力。建立人才培訓機制有助于推進社會組織的發育與成長，加大社會組織對先進人物的表彰與獎勵力度，吸引各行各業的精英主動參與社會組織開展的活動[10]。民政部門依據科學的劃分原則，制定社會組織的工作人員編制和工資水平，督促社會組織出臺合理的政策來保證專職工作人員的職稱認定以及社會福利待遇等問題。高素質的專業人才隊伍有助于提升社會組織的服務效能和治理能力，政府部門尋求與高等院校的合作機會，力求共同培養專業人才，提高專職工作者的薪酬水平與福利待遇有利于留住行業精英。

四、結論

社會組織深深植根于基層社會并已經成為社會治理的重要力量，更成為經濟、政治、文化及社會領域的中流砥柱。社會組織能夠有效地捕捉人民群眾的最新動態信息，及時有效地將政策意圖傳達給民眾并將民眾的意見反饋給政府，充當上傳下達的緩沖帶角色。在優化社會組織外部環境的前提下，政府、社會組織以及社會各界共同努力，不斷提升社會組織的管理水準，并鼓勵各界人士積極尋求政策支持以便有效推動社會治理朝著現代化方向前進。

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〔責任編輯：崔家善〕

2017-01-10

史欣(1992-)，女，黑龍江哈爾濱人，碩士研究生，從事應用社會學研究。

D632.9

A

1000-8284(2017)02-0040-05

國情國策研究 史欣.社會組織參與社會治理面臨的問題及對策[J].知與行,2017,(2):40-44.