歐盟面向創(chuàng)新的規(guī)制改革及對(duì)中國(guó)的啟示

程如煙

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

歐盟面向創(chuàng)新的規(guī)制改革及對(duì)中國(guó)的啟示

程如煙

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

創(chuàng)新是研發(fā)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)從而在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過(guò)程，其中規(guī)制發(fā)揮了重要作用。本文主要分析了歐盟面向創(chuàng)新的規(guī)制改革，主要包括：建立有利于創(chuàng)新的規(guī)制框架，探索創(chuàng)新約定新的方式，針對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域的規(guī)制改革提出前瞻性考慮。最后，在分析歐盟改革做法的基礎(chǔ)上提出對(duì)中國(guó)的啟示。

規(guī)制；創(chuàng)新；歐盟；新興技術(shù)

當(dāng)前，創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位日漸重要，已經(jīng)成為增長(zhǎng)、就業(yè)以及解決社會(huì)挑戰(zhàn)問(wèn)題的關(guān)鍵要素。為促進(jìn)創(chuàng)新，各國(guó)都采取了很多舉措，包括制定創(chuàng)新戰(zhàn)略、加大資金投入、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度等。在眾多的舉措中，完善規(guī)制日漸受到各國(guó)的重視。

歐盟是創(chuàng)新的跛腳鴨，長(zhǎng)期以來(lái)在創(chuàng)新方面一直落后于美國(guó)和日本。近年來(lái)，歐盟在完善規(guī)制方面進(jìn)行了很多改革，包括實(shí)行“優(yōu)化規(guī)制議程”，啟動(dòng)“規(guī)制適當(dāng)性及績(jī)效計(jì)劃”，推出“減負(fù)”網(wǎng)站和平臺(tái)，發(fā)布《改善規(guī)制指南》等，以更好地促進(jìn)創(chuàng)新。此外，歐盟還就如何完善新興技術(shù)的規(guī)制框架進(jìn)行了研究，并提出了一些前瞻性考慮。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直存在著科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化不力、不順、不暢的痼疾，創(chuàng)新鏈條上存在諸多體制機(jī)制關(guān)卡，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化各個(gè)環(huán)節(jié)銜接不夠緊密[1]，其重要的一個(gè)原因就在于中國(guó)促進(jìn)創(chuàng)新的規(guī)制不完善。歐盟針對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制改革對(duì)于中國(guó)有一定的啟示意義。

1 創(chuàng)新與規(guī)制的關(guān)系

創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心動(dòng)力,然而，由于創(chuàng)新是研發(fā)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一個(gè)過(guò)程，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)(研發(fā)-產(chǎn)品-市場(chǎng))和主體(高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu))，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)阻礙創(chuàng)新的進(jìn)程。創(chuàng)新進(jìn)程能否順利實(shí)現(xiàn)取決于多種因素，包括資金、信息、人員、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境等，其中規(guī)制發(fā)揮著重要作用，因?yàn)樗鼤?huì)對(duì)資金、信息、人員流動(dòng)等有很大的影響。

近年來(lái)，隨著創(chuàng)新重要性的日益提升，創(chuàng)新與規(guī)制的關(guān)系成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。波特認(rèn)為環(huán)境規(guī)制政策能夠產(chǎn)生創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)，提高產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[2]；王春法認(rèn)為政府管制可以對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的方向和規(guī)模產(chǎn)生重要影響，在研發(fā)領(lǐng)域?qū)嵤┓赐欣狗〞?huì)阻礙企業(yè)之間進(jìn)行技術(shù)交流，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)資源的重復(fù)配置，從而阻礙創(chuàng)新，放開(kāi)一些不適當(dāng)?shù)南拗菩怨苤苿t會(huì)促進(jìn)創(chuàng)新[3]。馬海良等研究發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域的環(huán)境規(guī)制對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有正向效應(yīng)[4]；Jaffe 和Palmer發(fā)現(xiàn)以排污費(fèi)來(lái)衡量的環(huán)境規(guī)制能顯著增加產(chǎn)業(yè)的研發(fā)支出，但對(duì)專(zhuān)利申請(qǐng)的影響不顯著[5]；Hascic和Popp發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制與專(zhuān)利申請(qǐng)存在正相關(guān)關(guān)系[6]；Teng等的研究發(fā)現(xiàn)，ISO14001國(guó)際認(rèn)證在長(zhǎng)期能夠促進(jìn)臺(tái)灣企業(yè)創(chuàng)新水平及經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高[7]。J.Pelkmans 和Renda指出,歐盟的規(guī)制在從研發(fā)到商業(yè)化的整個(gè)創(chuàng)新過(guò)程中都非常重要[8]。Richard Williams指出，隨著健康技術(shù)的快速進(jìn)步，原有的一些規(guī)制開(kāi)始阻礙醫(yī)療領(lǐng)域的創(chuàng)新[9]。

筆者認(rèn)為，創(chuàng)新與管制的關(guān)系類(lèi)似于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)系，適當(dāng)?shù)囊?guī)制能夠促進(jìn)創(chuàng)新，不適當(dāng)?shù)囊?guī)制則會(huì)阻礙創(chuàng)新，而且，隨著技術(shù)的快速發(fā)展，原有適用的規(guī)制可能會(huì)變成阻礙創(chuàng)新的要素。

適當(dāng)?shù)囊?guī)制能夠有效地促進(jìn)創(chuàng)新。例如，很多國(guó)家執(zhí)行的能效制度通過(guò)能效標(biāo)注、強(qiáng)制性能耗限額等措施，提高了企業(yè)發(fā)展新能源和高能效技術(shù)的意愿，促使企業(yè)把資金和人員投向低能耗技術(shù)的開(kāi)發(fā)，推動(dòng)企業(yè)與高校和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展技術(shù)研發(fā)或者從其購(gòu)買(mǎi)技術(shù)，從而有效地促進(jìn)了能源領(lǐng)域的創(chuàng)新。再如，很多國(guó)家執(zhí)行的碳排放限制規(guī)定提高了企業(yè)開(kāi)發(fā)低排放技術(shù)和碳存儲(chǔ)技術(shù)的意愿，加大了相關(guān)的資金和人員投入，有效促進(jìn)了清潔、綠色能源以及低排放等領(lǐng)域的創(chuàng)新。

不適當(dāng)?shù)囊?guī)制會(huì)阻礙創(chuàng)新的步伐。當(dāng)前，不利于創(chuàng)新的規(guī)制障礙主要包括以下幾個(gè)方面：一是管制過(guò)嚴(yán)，規(guī)制條文過(guò)于刻板，這可能會(huì)帶來(lái)投資方面的不確定性，延擱對(duì)解決方案的投資和部署；二是規(guī)制預(yù)先對(duì)于技術(shù)進(jìn)行了限定，從而壓制了其他的解決方案和新入場(chǎng)的企業(yè)；三是規(guī)制過(guò)于強(qiáng)調(diào)合規(guī)性測(cè)試，從而促使企業(yè)將研發(fā)資源從創(chuàng)新轉(zhuǎn)移到合規(guī)性測(cè)試上。這會(huì)挫傷初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，因?yàn)橹挥写笃髽I(yè)才能負(fù)擔(dān)巨大的成本。這實(shí)際上是在維護(hù)已有的技術(shù)，阻礙創(chuàng)新。四是法規(guī)要求不一致，包括：①不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)的規(guī)制缺乏互操作性，這會(huì)阻礙合作和開(kāi)放創(chuàng)新；②同一部門(mén)不同機(jī)構(gòu)的規(guī)制要求不一致(如歐洲目前有大約五十個(gè)健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，不同機(jī)構(gòu)的評(píng)估流程和要求不盡相同，這對(duì)醫(yī)療產(chǎn)品進(jìn)入各個(gè)成員國(guó)市場(chǎng)提出了不同的要求)，這會(huì)增加企業(yè)的成本，阻礙創(chuàng)新；③各規(guī)制之間彼此矛盾，這會(huì)造成法律上的不確定性以及不必要的額外合規(guī)成本。五是標(biāo)準(zhǔn)變更過(guò)于頻繁，這在技術(shù)相對(duì)較新的情況下會(huì)削弱對(duì)技術(shù)投資的鼓勵(lì)作用。

隨著技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的很多規(guī)制已經(jīng)過(guò)時(shí)，需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改革，否則將會(huì)阻礙新技術(shù)的創(chuàng)新。例如，隨著自動(dòng)駕駛技術(shù)的不斷發(fā)展，目前的技術(shù)將從“輔助駕駛”發(fā)展為“部分自動(dòng)駕駛”，最終進(jìn)化為“完全自動(dòng)駕駛”。而根據(jù)歐盟當(dāng)前的法規(guī)，只有在“駕駛員可以指揮或者關(guān)閉”自動(dòng)駕駛系統(tǒng)的情況下才能使用自動(dòng)駕駛汽車(chē)，即自動(dòng)駕駛汽車(chē)必須在有駕駛員的情況下才能上路，并不能真正實(shí)現(xiàn)自動(dòng)駕駛。

需要說(shuō)明的是，盡管現(xiàn)有的很多規(guī)制阻礙了創(chuàng)新，但阻礙創(chuàng)新的不是規(guī)制本身，而是規(guī)制的內(nèi)容。減少管制不一定能促進(jìn)創(chuàng)新，而增加管制也不一定會(huì)阻礙創(chuàng)新。

2 歐盟為促進(jìn)創(chuàng)新而開(kāi)展的規(guī)制改革

在上述背景下，歐盟加大了對(duì)規(guī)制改革的探索，以適應(yīng)新技術(shù)變革速度以及新的創(chuàng)新形勢(shì)，推進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)。歐盟主席容克指出：“只有創(chuàng)建合適的規(guī)制環(huán)境，營(yíng)造創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)崗位的氛圍，就業(yè)崗位、增長(zhǎng)和投資才能重返歐洲。我們絕不能以歐盟和國(guó)家層級(jí)上過(guò)分刻板、過(guò)分瑣細(xì)的規(guī)制……和繁瑣的‘官僚手續(xù)’來(lái)扼制創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)能力。”

2.1 近年來(lái)歐盟創(chuàng)新規(guī)制的演變過(guò)程

近年來(lái)，歐盟一直在進(jìn)行規(guī)制改革，以通過(guò)建立適當(dāng)?shù)闹贫龋浞职l(fā)揮歐盟的潛力，提升其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

2007—2012年，歐盟委員會(huì)的規(guī)制改革主要致力于減輕規(guī)制負(fù)擔(dān)，消除中小企業(yè)遭遇的主要規(guī)制障礙，以保護(hù)公眾利益、確保增長(zhǎng)和增長(zhǎng)，并提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力。歐盟出臺(tái)了“優(yōu)化規(guī)制議程”(Better Regulation Agenda)，通過(guò)增加透明度、減少不必要的報(bào)告要求、簡(jiǎn)化現(xiàn)有的法規(guī)制度，確保歐盟的各項(xiàng)政策行動(dòng)靈活且有效。按照優(yōu)化規(guī)制議程，歐盟任何一項(xiàng)法規(guī)都要經(jīng)歷計(jì)劃、實(shí)施和評(píng)估三個(gè)階段，在計(jì)劃階段，歐盟將發(fā)布路線圖，描述擬議的法規(guī)倡議以及該法規(guī)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響；在實(shí)施階段，歐盟通過(guò)“規(guī)制適當(dāng)性及績(jī)效計(jì)劃”來(lái)評(píng)估該法規(guī)的績(jī)效，企業(yè)和其他利益主體可以就如何減少規(guī)制負(fù)擔(dān)、提高歐盟規(guī)制及其實(shí)施工作的效率和有效性以及如何簡(jiǎn)化現(xiàn)有的法規(guī)向歐盟提出建議，歐盟將根據(jù)各主體的意見(jiàn)和建議對(duì)規(guī)制的適當(dāng)性和績(jī)效進(jìn)行匯總；在評(píng)估階段，歐盟委員會(huì)將對(duì)出臺(tái)的法規(guī)進(jìn)行總體評(píng)估，就其有效性、效果以及改進(jìn)措施給出建議。

隨著創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要性日益提高，建立創(chuàng)新友好的規(guī)制環(huán)境成為歐盟規(guī)制改革的方向。當(dāng)前，建立有利于創(chuàng)新的法規(guī)制度在歐盟高層已經(jīng)取得共識(shí)，歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)在重大戰(zhàn)略部署中要進(jìn)一步完善規(guī)制，以促進(jìn)創(chuàng)新。歐盟在 “單一市場(chǎng)戰(zhàn)略”(其目標(biāo)是打造單一市場(chǎng)，以便通過(guò)規(guī)模效應(yīng)提升歐盟經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力)強(qiáng)調(diào)，要評(píng)估新的政策議案有可能對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生的影響，找出現(xiàn)有政策中不利于創(chuàng)新的障礙以及清除這些障礙的可行方式；歐盟在“歐洲投資規(guī)劃”(其目標(biāo)是改善歐洲投資環(huán)境)第三期中強(qiáng)調(diào)，要提高規(guī)制可預(yù)見(jiàn)性，清除投資障礙，以提高歐洲吸引投資的能力，從而成倍擴(kuò)大這項(xiàng)規(guī)劃的影響力。歐盟2016年出臺(tái)的“開(kāi)放創(chuàng)新”議程著眼于強(qiáng)化創(chuàng)新的規(guī)制框架，從而更有效地調(diào)動(dòng)更多主體參與創(chuàng)新過(guò)程，推動(dòng)更多的企業(yè)和地區(qū)步入知識(shí)型經(jīng)濟(jì)。

2.2 建立有利于創(chuàng)新的規(guī)制框架

歐盟規(guī)制改革的推進(jìn)和落實(shí)主要是通過(guò)“優(yōu)化規(guī)制議程”來(lái)進(jìn)行的。在最新的優(yōu)化規(guī)制議程中，歐盟為進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)新提出了幾方面的舉措：一是要改善現(xiàn)有和將來(lái)的規(guī)制的設(shè)計(jì)，使之能夠有利于創(chuàng)新；二是規(guī)制改革一方面要確保監(jiān)管環(huán)境的可預(yù)測(cè)性，另一方面要與科技發(fā)展的步伐相適應(yīng)，在兩者之間要達(dá)到一個(gè)最優(yōu)的平衡；三是一項(xiàng)規(guī)制可能會(huì)對(duì)多種技術(shù)、多個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)新活動(dòng)造成影響，要對(duì)規(guī)制的綜合效進(jìn)行評(píng)估；四是設(shè)法精簡(jiǎn)規(guī)制框架，提高其有效性和統(tǒng)一性；五是探索有利于創(chuàng)新的前瞻性方式。

此外，歐盟還發(fā)布了《優(yōu)化規(guī)制指南》[10]，提供專(zhuān)門(mén)的“研究與創(chuàng)新工具”,指導(dǎo)如何評(píng)估新的立法議案對(duì)創(chuàng)新的正負(fù)面影響。“研究與創(chuàng)新工具”把規(guī)制對(duì)創(chuàng)新影響分為三個(gè)方面，一是對(duì)研究和創(chuàng)新投資的影響，二是對(duì)創(chuàng)新資源(人力資源等)的影響，三是對(duì)知識(shí)創(chuàng)造和擴(kuò)散的影響，具體見(jiàn)表1。

為廣泛收集各方的意見(jiàn)，歐盟設(shè)立了“規(guī)制適當(dāng)性及績(jī)效計(jì)劃”平臺(tái)，通過(guò)這種機(jī)制，歐盟委員會(huì)、歐盟成員國(guó)政府該表以及其他利益相關(guān)者可以定期召開(kāi)會(huì)議，討論不利于創(chuàng)新的法規(guī)制度[11]。歐盟委員會(huì)還要求平臺(tái)向企業(yè)發(fā)布征求意見(jiàn)的通知，讓企業(yè)評(píng)價(jià)歐盟和成員國(guó)的規(guī)制對(duì)創(chuàng)新的影響，以幫助確定今后應(yīng)當(dāng)從哪些方面來(lái)加強(qiáng)工作[12]。此外，歐盟還推出了“減負(fù)”網(wǎng)站，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校以及研究人員等可以通過(guò)網(wǎng)站反映阻礙創(chuàng)新的規(guī)制負(fù)擔(dān)、效率低下等問(wèn)題[13]，包括就地平線2020計(jì)劃的事后評(píng)估和中期評(píng)審中哪些規(guī)定或程序會(huì)阻礙創(chuàng)新等。

2.3 探索創(chuàng)新約定的新方式

除法規(guī)制度方面的改革之外，歐盟還在探索“創(chuàng)新約定”的方式來(lái)促進(jìn)創(chuàng)新。

“創(chuàng)新約定”是指公司、民間組織與政府之間簽訂的協(xié)議或契約，其中將明確創(chuàng)新行動(dòng)和計(jì)劃(如果可能還會(huì)明確定量的指標(biāo)或產(chǎn)出)以及各參與方的投入。“創(chuàng)新約定”針對(duì)的不是“正常”的商業(yè)活動(dòng)，而只是那些具有廣泛應(yīng)用潛力但尚未找到市場(chǎng)的創(chuàng)新活動(dòng)。這種契約方式既能解決創(chuàng)新的潛在障礙問(wèn)題，同時(shí)也能充分尊重歐盟的法律，不會(huì)違背現(xiàn)有的規(guī)制框架。

歐盟委員會(huì)提出，成員國(guó)有關(guān)當(dāng)局在制訂政策和采取立法行動(dòng)時(shí)要考慮“創(chuàng)新約定”的結(jié)果。倘若某些規(guī)制方面的障礙被確認(rèn)為阻礙了創(chuàng)新活動(dòng)，那么根據(jù)評(píng)估結(jié)果，歐盟委員會(huì)可以考慮提出法規(guī)上的修正措施。

歐盟將首先在循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)利益主體與政府當(dāng)局簽訂創(chuàng)新約定，為遭遇規(guī)制障礙的創(chuàng)新者提供幫助。倘若成功，“創(chuàng)新約定”的方式將推廣到其他地區(qū)。

3 針對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域的前瞻性考慮

相對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，新興技術(shù)的創(chuàng)新將面臨更多的規(guī)制障礙。2015年12月，歐盟發(fā)布報(bào)告，針對(duì)自動(dòng)駕駛汽車(chē)、健康技術(shù)、納米材料、航空產(chǎn)品以及電動(dòng)汽車(chē)等一些新興領(lǐng)域面臨的規(guī)制障礙以及如何改進(jìn)規(guī)制促進(jìn)創(chuàng)新提出了前瞻性考慮[14]。

3.1 自動(dòng)駕駛汽車(chē)

不利于歐盟自動(dòng)駕駛汽車(chē)發(fā)展創(chuàng)新的規(guī)制包括兩方面，一是歐洲的法律框架不利于采用更高程度的自動(dòng)駕駛，歐盟關(guān)于國(guó)際道路交通公約最新修正案只允許汽車(chē)在“駕駛員可以指揮或者關(guān)閉”自動(dòng)駕駛系統(tǒng)的情況下使用自動(dòng)駕駛，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)UN-R 79法規(guī)規(guī)定自動(dòng)駕駛車(chē)輛目前僅允許最高10公里/小時(shí)的速度；二是歐洲缺少對(duì)自動(dòng)化汽車(chē)技術(shù)進(jìn)行大規(guī)模測(cè)試的一個(gè)統(tǒng)一框架。當(dāng)前，法國(guó)、芬蘭和荷蘭等都提出要在公共道路上對(duì)自動(dòng)駕駛汽車(chē)進(jìn)行測(cè)試，這種分散的、以不同方式測(cè)試自動(dòng)駕駛技術(shù)的方案將導(dǎo)致各成員國(guó)對(duì)本國(guó)的交通法規(guī)進(jìn)行修訂，引起整個(gè)歐盟法律體系的不協(xié)調(diào)。為此，歐盟委員會(huì)提出了兩點(diǎn)前瞻性考慮：一是在歐洲建立一個(gè)統(tǒng)一的、允許更高程度使用自動(dòng)駕駛技術(shù)的監(jiān)管框架，允許全自動(dòng)車(chē)輛和無(wú)人駕駛汽車(chē)上路，提高自動(dòng)駕駛汽車(chē)的最高限速；二是與一些成員國(guó)的政府和行業(yè)利益相關(guān)者一起，探索制定一個(gè)對(duì)自動(dòng)車(chē)輛進(jìn)行測(cè)試的統(tǒng)一框架，建立一個(gè)平臺(tái)，共享各國(guó)、歐洲和國(guó)際層面上自動(dòng)駕駛測(cè)試的數(shù)據(jù)。

3.2 健康技術(shù)評(píng)估

健康產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)是高度監(jiān)管，只有通過(guò)健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的產(chǎn)品才能進(jìn)入臨床和市場(chǎng)。歐盟當(dāng)前在健康技術(shù)領(lǐng)域存在的規(guī)制問(wèn)題主要是存在50多個(gè)健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估流程和要求不盡相同，這使得醫(yī)療產(chǎn)品要想進(jìn)入不同國(guó)家的市場(chǎng)，需要提交多次申請(qǐng)，進(jìn)行多次評(píng)估，這為該行業(yè)帶來(lái)了較高的成本和較長(zhǎng)的時(shí)間，可能延遲患者獲得創(chuàng)新性治療方法的時(shí)間，從而產(chǎn)生負(fù)面影響。此外，隨著個(gè)性化醫(yī)療的興起，需要健康技術(shù)評(píng)估采用新的方法和手段，以評(píng)估針對(duì)小范圍人群開(kāi)展針對(duì)性治療的效果。為此，報(bào)告提出了三點(diǎn)前瞻性考慮：一是健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)家向歐洲藥品管理局提出關(guān)于適當(dāng)?shù)臏y(cè)試和監(jiān)管的科學(xué)建議；二是開(kāi)發(fā)者和健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展早期科學(xué)對(duì)話(huà)；三是各個(gè)健康技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)共同合作，開(kāi)發(fā)一個(gè)通用的健康技術(shù)評(píng)估方法。

3.3 納米材料

盡管納米材料會(huì)帶來(lái)重大機(jī)遇，但也可能產(chǎn)生健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。為確保納米產(chǎn)品的安全性，很多法規(guī)對(duì)其使用提出了監(jiān)管要求。歐盟針對(duì)納米材料的立法涉及多個(gè)行業(yè)，包括化學(xué)品、化妝品、農(nóng)藥、嬰幼兒食品、特殊醫(yī)療用途食品、新型食品等，然而，這些法規(guī)對(duì)“納米材料”的定義各不相同。此外，歐盟還缺乏成熟和標(biāo)準(zhǔn)的方法來(lái)評(píng)估一種材料是否屬于納米材料或者一種產(chǎn)品中是否含有納米材料。為此，報(bào)告提出了兩點(diǎn)前瞻性考慮：一是審核和研究納米材料定義，二是開(kāi)展相關(guān)研究，探測(cè)和識(shí)別復(fù)雜系統(tǒng)中是否含有納米材料。

3.4 航空產(chǎn)品

對(duì)于新的航空產(chǎn)品，運(yùn)營(yíng)和服務(wù)認(rèn)證是從研發(fā)到上市的必經(jīng)之路，也是對(duì)安全和環(huán)境合規(guī)的一種強(qiáng)制性保證。認(rèn)證的成本、時(shí)間和不確定性是推出新產(chǎn)品和服務(wù)的重要因素，縮短新航空運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的上市時(shí)間并降低其開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)成本非常重要。歐盟當(dāng)前在航空產(chǎn)品認(rèn)證領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題是：負(fù)責(zé)歐洲航空產(chǎn)品認(rèn)證的歐洲航空安全局不能參與早期的研發(fā)活動(dòng)，使得創(chuàng)新性航空運(yùn)輸產(chǎn)品、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的及時(shí)認(rèn)證和快速發(fā)展存在較大的不確定性。為此，報(bào)告建議對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，允許歐洲航空安全局參與歐盟研究項(xiàng)目，包括開(kāi)展評(píng)估程序，評(píng)估資助項(xiàng)目和利用研究和創(chuàng)新項(xiàng)目的成果等。

3.5 電動(dòng)汽車(chē)

歐盟在電動(dòng)汽車(chē)領(lǐng)域存在的規(guī)制問(wèn)題主要包括兩方面，一是電動(dòng)汽車(chē)與充電樁的連接器類(lèi)型較多，兼容性較差；二是充電付費(fèi)市場(chǎng)碎片化情況嚴(yán)重，當(dāng)車(chē)主在不同國(guó)家旅行時(shí)，經(jīng)常發(fā)生因?yàn)楦顿M(fèi)市場(chǎng)碎片化而無(wú)法充電的現(xiàn)象。為此，報(bào)告提出了兩點(diǎn)前瞻性考慮：一是建議采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的直流快速充電模式，二是采取漫游或按需付款兩種方式來(lái)方便地接入所有電力網(wǎng)絡(luò)。

4 對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)前，中國(guó)正在大力進(jìn)行創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，確定了到“2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列、2030年躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列”的目標(biāo)。從科技投入(研發(fā)資金、研究基礎(chǔ)設(shè)施)和科技產(chǎn)出(論文、專(zhuān)利等)來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入世界前列。然而，從創(chuàng)新效果(產(chǎn)品、服務(wù)、市場(chǎng)價(jià)值等經(jīng)濟(jì)效益)來(lái)看，中國(guó)離創(chuàng)新型國(guó)家還有很遠(yuǎn)的距離，其重要的原因之一就是中國(guó)的規(guī)制與創(chuàng)新的要求還有很大的差距，影響了中國(guó)創(chuàng)新的進(jìn)程。

4.1 研究中國(guó)規(guī)制中不利于創(chuàng)新的障礙

相對(duì)于其他國(guó)家而言，中國(guó)的規(guī)制很不完善，對(duì)創(chuàng)新形成了較大的障礙。按照《全球創(chuàng)新指數(shù)2016》報(bào)告，在128個(gè)國(guó)家中，中國(guó)的規(guī)制質(zhì)量排名第84位，法律法規(guī)排名第80位，開(kāi)辦企業(yè)的難易程度排名第103位，納稅的難易程度排名第92位[15]。為此，中國(guó)應(yīng)該啟動(dòng)相關(guān)研究，針對(duì)經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、環(huán)境等多個(gè)與創(chuàng)新密切相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)進(jìn)行研究，查找其中阻礙創(chuàng)新的制度障礙。此外，還可以通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站、平臺(tái)或者依托現(xiàn)有政府部門(mén)的網(wǎng)站和論壇來(lái)收集企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等的意見(jiàn)，從而更廣泛地了解法規(guī)中不利于創(chuàng)新的問(wèn)題。

4.2 開(kāi)展以促進(jìn)創(chuàng)新為目的的規(guī)制改革

當(dāng)前，中國(guó)正在全面深化改革。作為全面深化改革的核心，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革中取得了很好的進(jìn)展，如簡(jiǎn)政放權(quán)、完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革中，建議要以創(chuàng)新為核心，突破不利于創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，包括對(duì)可能影響多種技術(shù)、多個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)制進(jìn)行綜合評(píng)估，實(shí)現(xiàn)管制的穩(wěn)定性與科技進(jìn)步的最優(yōu)平衡，提高規(guī)制的有效性和統(tǒng)一性等。

4.3 針對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域的規(guī)制問(wèn)題開(kāi)展前瞻性研究

新興技術(shù)領(lǐng)域如果規(guī)制得當(dāng)，將有望創(chuàng)造巨大的價(jià)值并形成未來(lái)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在新興技術(shù)領(lǐng)域，中國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家站在同一起跑線上，如電動(dòng)汽車(chē)、電子商務(wù)、移動(dòng)通信、區(qū)塊鏈等。為此，中國(guó)應(yīng)該開(kāi)展前瞻性研究，分析現(xiàn)有規(guī)制中阻礙新興技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新的障礙，并提出完善規(guī)制的措施，可以通過(guò)在特定區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)的方式來(lái)檢驗(yàn)新規(guī)制的適用性，如果試點(diǎn)成功，可以考慮把相關(guān)措施推廣到更多地區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)，并最終形成新的法規(guī)制度。

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EUInnovation-DrivenRegulationReformandItsEnlightenmentstoChina

Cheng Ruyan

(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038,China)

Regulation plays an important role in innovation，a process which transfers research and development into products and services so as to realize the economic value in the market.This paper analyzes EU innovation-driven regulation reforms,including establishing an innovation-friendly regulatory framework，exploring innovation deals to stimulate innovation and proposing some forward looking considerations for emerging technologies.In the end，this paper comes up with some enlightenments to China based on EU practices.

Regulation；Innovation；EU；Emerging technology

via“l(fā)ighten the load”[EB/OL].http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_en.htm.

G321

A

科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專(zhuān)項(xiàng)“主要國(guó)家科技創(chuàng)新政策跟蹤分析”(ZLY2015091)。

2017-02-20

程如煙(1969-)，女，中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所研究員；研究方向：科技政策、科技投入及管理、國(guó)際科技合作。

(責(zé)任編輯 沈蓉)