中國農業補貼法律制度研究

摘 要 當前我國的農業補貼制度不健全，缺乏完善的配套法律制度，農業補貼由于自身存在問題和不足，無法真正意義上的發揮功效。本文認為通過不斷建立和健全法律法規，促進農業補貼的進一步實現，有利于提高國民經濟水平，進一步完善農業補貼制度。

關鍵詞 農業 補貼 政策

作者簡介：蔡文宗，寧波市天河法律服務所主任，北方工業大學在職法律碩士研究生，主要從事基層法律服務工作。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.116

一、中國農業補貼制度的現狀分析

為了實現農業建設的不斷完善，實現農業的進一步發展。這是我國不同歷史時期始終堅持的一項工作。補貼方式在我國各行各業都發揮重要作用，有效促進了國民經濟的進一步發展，對農業進行補貼，是各國為了實現農業的國際競爭力采取的有效方式。農業補貼政策，指的是國家通過頒布相關政策，采取直接和間接的方式對農業生產和貿易提供補貼。我國的農業補貼政策，在發展過程中經歷了三個階段，其中第一階段是在1979-1992 年，主要是針對農業生產資料和城鎮居民的糧食進行補貼，利用補貼生產資料，降低農產品生產成本，提高農產品的銷售價格，并提高農產品的供給。第二階段是在1993-2002 年，主要對糧食收購實行保護政策，通過補貼糧食收購價格，推動和保障農產品實現市場化發展。第三階段，是在2003-2005 年，主要是利用種糧直補和農業稅減免的補貼方式。改革開放以后，經歷了幾十年的發展歷程，市場經濟體制在不斷完善，我國工業生產資本和技術水平不斷提高，大大降低了工業產品的生產成本，相應的提高了農產品的生產成本，盡管通過保護政策，降低了農業產業的風險，但是無法接解決農業工業之間存在的差距，造成城鄉差距的進一步擴大，在這種條件下，實行農業補貼，得到了社會各界的廣泛認可。

二、中國農業補貼制度存在的問題

（一）農業補貼立法不健全，制度設計不具體

當前我國關于農業補貼的法律制度還不完善，主要是依賴于《農業法》中的相關固定，實踐操作性嚴重不足。當前我國的農業補貼政策，在實踐方面主要是建立在行政法規，和中央地方各級支農政策的基礎上，比如說《農業機械購置補貼資金使用管理辦法（試行）》、《農業技術推廣法》、《植物檢疫條例》、《退耕還林條例》、《漁業法》等，但是這些法律的內容比較零散，沒有形成完善的體系，總體來說，農業補貼的相關法律位階比較低，缺乏具體的立法規定，整體上的農業補貼立法不完善，與農業發展水平相比，立法嚴重滯后，這樣一來，造成各地區的補貼形式具有很大的差距，無法實現全面的統一的規劃。不利于在全國范圍內推行農業補貼政策，也很難保障農業補貼的效果。

（二）農業補貼的適用領域缺乏制度引導

農業涉及到國民經濟的很多方面，從三農的角度來分析，就牽扯到了農業、農村和農民等命題。農業發展和農民增收之間具有很強的邏輯關系，但是農業發展并不意味著一定能夠實現農民增收，反過來也是這樣。農業補貼的主要對象是農業的從業人員，也就是農民，并不是指的農業本身，這主要是由于兩點原因：

一方面，我國的農業補貼主要是無償性補貼，當前實行的補貼政策，都是國家但方便補貼給農民的，我國取消農業稅以后，農民在土地種植方面的義務已經解除，因此很多農民都選擇出外務工，將土地轉租或者是撂荒。這樣不既能夠享受城市提供的公共服務，同時還能夠得到國家的農業補貼。雖然農民脫離了農業稅費，但是這樣一來國民經濟產業發展過程中，關于農業的問題和矛盾還是沒有得到解決，也沒有緩解農業發展過程中出現的壓力和問題。

另一方面，農業補貼實行廣撒網政策，缺少實惠。我國農業補貼的范圍比較大，涉及到農業生產、農產品生產和流通以及貿易等各個環節，農民的數量很大，但是補貼卻十分有限，無法體現出國家經濟補貼的優勢指出，缺乏針對性和集中性，很難提高補貼效率，無法對農業發展產生良性的影響。

（三）農業補貼的程序缺乏制度保障

于以往的農業補貼歷史不同，我國對農業的補貼，主要是建立在政府調整政策的基礎上的，因此我國政府農業補貼存在著很強的隨意性，無法實現長效性。這主要是由于農業補貼缺乏一個完善的穩定的程序制度，當前我國關于農業補貼的相關法律中，關注的重點在于對實體內容的規定，沒有認識到補貼具體的實施程序的設計和安排的重要性，也正是由于這樣，在實際操作農業補貼過程中，產生了很多的問題，如農業補貼資金被挪用和占用，以及補貼資金的濫用，應該獲得補貼的人，沒有充分及時的得到補貼等問題。這些都嚴重損害了農業發展和農民的積極性，無法實現提高農民收入和建設社會主義新農村的整體目標。

三、中國農業補貼法律制度的具體完善

（一）健全農業補貼立法的形式

結合當前我國的立法實踐，在這種條件下，不斷加大對農業補貼立法形式的重視，完善科學體系，針對農業補貼出臺專門的法律法規，構建完善的農業補貼體系。從實體和程序兩方面，架構各項具體的措施。雖然當前我國針對農業補貼已經出臺了相關的法律制度，但是這些制度相對比較分散，應該出臺整體的立法完善程序，同時還要明確規定農業投入的規模、比例和財政投入方式等，比如說，關于如農產品價格補貼辦法、農產品生產補貼辦法、農業貸款貼息辦法等，以便于加強農業基本法的實際操作效果。

更重要的是，在農業補貼立法中，要加大對程序性內容的規定力度。確定農業補貼的實體性內容，才能夠真正意義上的提高政策性，保障農業補貼運行的穩定性和規范性，實現農業補貼立法的整體目標。

（二）增加有償式補貼形式

農業補貼具有顯著的契約屬性，只有承認這一屬性，才能夠更好的發揮農業補貼的作用，確保農業的可持續發展。我國的農業補貼運用的是人頭補貼方式，在國家補貼農民的過程中，以及實際農業生產者和不從事農業生產的農民之間，普遍存在著權利義務不平衡的問題。

無論是在實時農業生產方面，還是在符合農業補貼目的方面，都可以得到補貼，這樣一來，無法實現國家實行農業補貼制度是為了實現農業的進一步發展的主要目標。通過契約激勵，能夠合理規范農業補貼制度，還能夠實現有償性補貼，對于接受農業補貼者，明確的規定了他們在農業產出方面的責任和義務，能夠有效實現我國糧食問題和農民權益保護之間的平衡性，國家運用宏觀調控的作用，掌握著農業發展的前進方向，地方政府代表國家，與農民簽訂農業補貼協議，明確雙方的權利義務，確保農民種糧得到制度和資金的支持，同時也能夠解決我國糧食生產面積的問題，避免出現土地撂荒。

（三）發揮農業補貼的引導作用

在我國，農村土地和農業補貼制度，主要是建立在農民社會保障功能的基礎上的，這主要是由于我國長期實行嚴格的戶籍制度模式和城市分離農村的社會大環境中造成的，這種做法雖然在一定程度上實現了農民和其他社會主體之間收益的平衡性，但是現實總是呈現出動態發展的。

不管是在工業與農業，還是在城市與農村二元經濟結構中，唯一永恒不變的發展趨勢就是實現城市化進程，這樣一來，農民的個體利益和農業的整體利益從傳統的合二為一，到后來隨著發展開始出現分離。這個趨勢也與農業補貼從保障性補貼，轉向激勵性補貼的發展趨勢相符合、農業補貼，有效實現了以下幾點農業發展要素的健全和完善：

首先，進一步推進農業生產主體的組織化發展。由于我國農村人口比較多，農業生產分散，在利用土地的時候無法實現規模化效應，農業補貼也比較分散，不僅不利于農民增收，同時也無法推進農民實現進一步的糧食生產。當前我國暫時沒有辦法迅速降低農民個體數量，要想實現農業生產組織化發展，唯一的有效途徑就是形成農產品行業協會。農產品行業協會指的是一個經濟組織，專門從事農產品的生產、加工、流通、科研、中介、教學等各相工作，以及與此相關的，其他組織和個人自愿組成的自律性社團組織，這個組織具有法人資格。通過組件農產品行業協會，充分發揮組織的服務、自律和代表以及協調的各項職能作用，實現農業企業和農戶生產經營的組織化程度，提高農產品在市場競爭中的優勢，為企業和農民的了以提供保障，實現農村經濟的健康發展和可持續發展。農產品行業協會，不僅能夠實現自身農業經營規模的擴大，實現土地的規模化經營，另一方面還能夠與種植和銷售相結合，實現農村的金融網絡和營銷網絡的建立和完善，節約農業生產成本，提高生產效率。實現農業產業的集合化發展。

其次，鼓勵糧食生產，農業補貼側重于糧食生產，一些地區頒布的惠農政策，造成經濟作物比糧食作物更加優惠，這樣的政策，促使農戶更多的種植經濟作物。為了避免出現糧食危機，惠農政策和財政投入應該傾向于糧食生產方面，。農業補貼也要多補貼糧食種植和生產者。

（四）促進農業補貼向“造血型”功能轉變

要想在整體上提高農業補貼的造血功能，實現農業補貼從傳統的補血型，轉化為造血型功能。就要不斷擴大農業補貼的范圍，從農業的整體上實現農業補貼的造血功能。

首先，要加大對農業基礎設施補貼的投入力度，不斷改良農村的道路、水利和耕地質量，在農業生產教育等方面加大資金投入。

其次，提高農業科技研發和推廣服務方面的補貼力度。農業科研能夠為農業發展提供動力，科技投入的越多，產出的效率就越大。政府可以加大在科研對口資金的投入力度，這樣不僅能夠降低風險，還能夠提高收益水平，真正意義上的實現科技興農戰略。

四、結語

當前我國的農業補貼法律制度還需要不斷的完善，雖然已經制定了《農業協議》，但是關于農業的談判在各國依舊在火熱的進行中，需要在以后的發展中，努力構建一個世界農場的統一貿易規則，這樣才能夠維護各國的共同利益，實現多方面的共贏，我國也要積極參與農業談判，作為一個農業大國，發展水平比較低，要在談判中爭取在國際環境上取得優勢，由于我國當前還沒有形成完善的農業補貼法律制度，造成其他國家誤解了我國農業補貼的問題，認為是我國政府的問題造成農產品出口的迅速增長，甚至用反傾銷的方式壓制我國農產品出口，我國應該制定完善的法規政策，構建完善、合理的農業補貼制度，提高我國在國際上農產品的競爭能力，實現農業的進一步發展，提高農民收入水平。

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