論行政相對人抵抗權制度的完善

摘 要 近年來在學術界對行政相對人的抵抗權問題的商討和爭論是非常強烈的，因此本文通過研究現今行政相對人的抵抗權的立法情況，針對目前對無效行政行為的立法與對相對人抵抗權的直接立法，提出厘清概念、權利架構與制度設計三步走的方式，對行政相對人抵抗權制度的完善提出幾點建議。

關鍵詞 行政相對人 抵抗權制度 救濟制度 補充 權利濫用

作者簡介：孫燕，山西財經大學法學院2014級憲法與行政法學碩士在讀。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.009

一、現今我國行政相對人抵抗權的立法情況

英美法系的一些國家中，他們有比較完整的司法體系和程序方面的制約能機制，因此在個人權利的保護措施方面，他們做的比較嚴密；一些大陸法系國家中，在個人的利益以及自由方面，更加傾向于制定一定的實體利益的體系規則來進行保護，行政相對人的抵抗權就是出自大陸法系行政法學者的手筆。當今世界，以德國為特例，而奧地利、英國、意大利、葡萄牙等一些國家都已經制定了無效行政行為的規則，將其寫入了各自國家的行政程序法之中。一系列的制度本質意義上都是為行政抵抗權進行發聲。我國學者已經對無效行政行為制度展開了討論，行政相對人抵抗權的規定初露端倪。

（一）對無效行政行為的立法認識

目前我國理論界對行政行為的探討與研究又上了一個新的臺階，致使立法界也給無效行政行為進行了一些認可?！缎姓幜P法》被公認為是有創新意義的法律，《行政處罰法》第3條第2款規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”；第41條規定要是行政機關及其執法人員在處罰進行中有“拒絕聽取當事人申辯”以及“不告知事實理由和依據”這兩種違法情形時，行政處罰是不成立的。前文已經進行闡述，《行政處罰法》在行政法理論界首次提出了“無效行政行為”這一具體的定義，是對無效行政行為制度的承認。緊隨其后的司法解釋第57條規定出現了如下三種情形時，可以針對被訴的行政行為無效的裁決進行認可：行政主體雖然不能實行法律要求的實行行為，但是如果法院強行要求行政主體予以完成的話已經沒有了實際的價值；如果一個行政行為存在無效的情形，那么它就不涉及到撤銷這種情況；而有些具體行政行為是存在不產生法律效力，有時甚至是違法這種情況的。由筆者所述我們可以得出結論，這是立法方面的一次飛躍，使得無效的行政行為制度已經有了一個初步的救濟方法以及確認，實質意義上維護了行政領域的秩序，保護了個人利益，這也對理論的深入研究以及實踐的不斷完善有著重要的作用。

（二）針對行政相對人的抵抗權制定法律

無效行政行為作為一項制度，倘若想正常行使個人的抵抗權力，那么就需要有一定的法律來進行輔助，不然無法得知其合法性這一問題?！缎姓幜P法》第49條規定：“行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款?！钡?6條規定：“行政機關對當事人進行處罰不使用罰款、沒收財物單據或者使用非法定部門制發的罰款、沒收單據的，當事人有權拒絕處罰，并有權予以檢舉?！眱蓷l規定都是對行政相對人抵抗權的一個非常明確的界定。但是目前我們國家的眾多法規中，其實還有很多法規規定了行政相對人抵抗權：一是法律規定：比如《農業法》第67條，《稅收征收管理法》第59條，《道路交通安全法》第108條，《治安管理處罰法》第106條等；二是行政法規：諸如《稅收征收管理法實施細則》第60條、89條、99條；三是地方性法規：諸如《山東省農民負擔管理條例》第18條、21條，《北京市文化娛樂市場管理條例》第28條、29條等。

評析：從以上法律法規來看，我國對相對人抵抗權持承認卻放任的態度，立法零散且范圍有限?！傲闵ⅰ痹谟谠谖覈姆煞ㄒ庴w系之中，在這方面還沒有形成一個完備的行政法律法規體系，在總則中沒有進行細致的規定，分則中也沒有非常完整的版塊進行編排，都是一些以分散的條文的形式分布到一些行政法律中來；“有限”主要是針對行政抵抗權的范圍和原因而定的，在一些程序性事項，法律依據方面，法律的權威性方面還不夠到位，以及行政處罰、檢查或者其他方面也不夠完善，限制的范圍比較有限，在理論的說服能力上也存在一定的漏洞。還有重要的一點是，我過目前的立法情況現狀決定了他的實踐性也是有限的。因此，行政相對人如果想真正實現自己的行政抵抗權，在當今我國還有一定的難度，需要理論界與立法工作者盡快找到有力的支撐點。

二、行政相對人抵抗權制度的完善建議

如前文所述，相對人抵抗權的實施困境在于基礎理論的爭議與實踐中配套制度與程序的不完善，相對人行使權利無救濟、無保障。那么解決方法無非分三步走：概念厘清、體系建立與配套制度設計。

（一）概念厘清

首先，從源頭入手，通過實在法對“有限公定力”進行肯定是首要任務，雖然此種肯定可能有失百家爭鳴的意趣，但有舍才有得，穩固基礎是后續發展的必要前提；其次是進一步豐富無效行政行為理論，我們可以參考德國行政立法將確認行政行為無效的理由分為“一般無效”理由和“絕對無效”理由，當我們重點關注行政行為“絕對無效”的一些情況的舉例的同時，我們也應該看到對行政行為無效“一般理由”的系統性的綜述，這才是較為嚴謹科學的立法。厘清概念有助于把握相對人抵抗權的本質，是進行體系架構與制度設計的根基。

（二）體系建立

對相對人抵抗權進行權利架構，分別從行使權利的原則、對象與方式入手。

1.原則。確定權利行使原則，將行使風險降到最低的程度：法定原則，即我國法律應當嚴格按照法律的程序和規定對行使行政抵抗權的相對人進行法律的授權，將具體的法律情形寫入法律之中；比例原則，這是貫穿整個行政法的基本原則，它在抵抗權領域則表現為針對相對人而言，在行政抵抗權的行使方式上不應當采取十分激進的方法，以免造成不必要的麻煩，同時也會致使行政相對人的位置變得更低；在后果考量上，應衡量行為產生的后果，不能一味的進行反抗而造成更大的損害；窮盡行政救濟原則，指相對人所涉及的案件需要有一個前提，那就是對于某一案件的爭議并沒有完全用盡行政救濟程序對自己的個人利益進行救濟，那么該相對人就不能向法院起訴。這是為了防止干擾行政過程的需要，也是提高行政效率，減輕法院審判負擔的要求；被動行使原則。

2.對象。根據前文論述，抵抗權的行使對象為無效行政行為，借鑒德國的立法內容，主要從兩方面界定：主體瑕疵，即行政行為指向的行政主體不明確或者在權限上顯著超越職權范圍；內容瑕疵，一是行政行為的內容重大且明顯違法，遵從這種行為會導致犯罪后果的產生或者這種行政行為將會嚴重侵犯社會的公共秩序安全又或者這種行政行為為相對人規定了只有法律才能規定的事項，二是行政行為它本身并不存在可供執行的條件，并且它所針對的內容具有廣泛性，而不具有專屬性。

3.方式：不作為抵抗，也稱為消極拒絕，即在法律規定的范圍內，相對人可以采取明確要求將理由講清楚、明示拒絕或者默示拒絕等溫和的抵抗方式來拒絕行政機關執行無效行政行為的要求。申訴、控告是指在相對人的抵抗并沒有阻止行政機關的執行時，相對人采取的向法院提起確認無效行政行為之訴的手段，它是抵抗權之后的行為，不歸入抵抗權的行使方式。也有學者認為可以使用積極抵抗的方式，但筆者認為其不符合抵抗權本身防御性權利的性質，不予采納。

（三）配套制度設計

相對人抵抗權制度的設計，在救濟程序的設置下，也不能缺乏相對人濫用抵抗權的懲罰措施。

1.救濟。所謂無救濟即無權利，救濟程序大致包括：第一，確認無效訴訟類型。首先，確立確認訴訟的時候，我們需要區分兩個概念，那就是無效訴訟和確認違法訴訟，而且我們需要注意，對確認無效訴訟的提起是沒有時效制度加以規制的；其次，是只有人民法院享有無效行政行為的終極認定的權力的；最后，行政相對人需要承擔的一項義務就是，他要對提起的確認無效訴訟無效事由負有一定的證明責任；第二，抵抗必須答復。在行政行為的實施過程中，行政相對人如果將某種無效的行政行為進行訴訟或者通過其他方式予以公示的話，則行政主體需要對所反應的這種行政行為作出質的推斷，換句話說，就是確認該行政行為到底具不具有無效性，這其實也是一個前提條件，即行政相對人能否真正有權利向法院提起確認無效之訴。這種糾紛機制的建立，不僅有利于解決實踐中的各種案件，同時對我國立法，司法都具有重要的理論與實踐意義，對法律關系的細微調整也會起到積極的作用。

2.濫用的懲罰。有權利就一定會有相應的法律責任，這是法治的應有之義，所以，如果行政相對人存在違反法律規定進行的行為時，那么他自然而然的也要相應的接受法律對他的制裁，需要承擔相應的法律后果；執行罰制度，即相對人已經知道了某種行政行為具有合法性，卻公然進行違反法律的行為，致使社會的公共財產以及措施遭受重大的損失，行政相對人的人身利益和財產權益遭受到重大的損失，那么此時，行政機關就可以采取一定的制裁措施予以懲戒，例如執行罰。設置此制度的意義在于使相對人在行使抵抗權時，把后果與相對應的抵抗利益進行衡量，慎重對待比例原則；妨害公務責任制度，即若相對人存在恣意行使抵抗權的某種情形時，通過實施某種暴力的行為或者采取一些積極或者消極的防衛行為對行政機關的行為措施進行反抗的時候，自然行政相對人所實施的行為時違反法律規定的，也就自然而然的需要承當與其過錯大小相應的法律責任，接受法律的制裁。這樣一種機制的建立，不僅能夠使我國行政機關的行政權力行使起來更加的合法便民，而且在制度層面上，也能更好地促進相對人對于行使抵抗權的時候保有善意和謹慎的態度，這也更加符合現代法治的要求。

三、結語

在依法治國成為時代強音的今天，我們不僅要讓政府權力運行在陽光下，更要讓它運行在人們平和的目光中。行政主體間的平衡與對話是接受監督的途徑，就讓相對人抵抗權成為時代先驅、溝通使者，實現其蘊含已久的程序交涉互動價值。讓我們共同期待那一天的到來！

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