如何實現(xiàn)撤縣改區(qū)你情我愿的雙贏

● 趙清源

縣是中國歷史上最穩(wěn)定的一級行政區(qū)劃，時至今日已歷兩千多年。然而近些年，國內(nèi)一些大城市北京、廣州、深圳、南京、上海等紛紛通過逐步撤縣改區(qū)，進入到“無縣”時代。最新進入“無縣”時代的城市是煙臺：山東宣布，蓬萊市和長島縣雙雙撤銷，合并設(shè)立為煙臺市蓬萊區(qū)。此次區(qū)劃調(diào)整前，煙臺市轄4區(qū)、1縣、7個縣級市。蓬萊區(qū)設(shè)立后，山東煙臺再無縣。

其實，中國的縣級行政單位的“分分合合”熱潮自上世紀(jì)80年代就開始了。只不過，一開始的熱潮是撤縣設(shè)市（縣級市），在城市化進程迅猛發(fā)展的勢頭下，各地為了融入城市化發(fā)展，撤縣改區(qū)也就應(yīng)運而生。

撤縣改區(qū)的積極意義不言而喻。首先是提高了市場和行政機構(gòu)的效率，打破了原先市區(qū)與縣之間的行政和市場分割，能更好地推進城市及區(qū)域經(jīng)濟一體化。此外，撤縣改區(qū)的實施放松了城市發(fā)展面臨的土地資源約束，通過擴大的土地面積來招商引資，同時，通過農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移帶來的勞動力促進經(jīng)濟增長。因此，對很多城市和所轄縣來說，撤縣改區(qū)是一個你情我愿的雙贏預(yù)期。

和所轄縣主動改區(qū)不同，推動撤縣改區(qū)的另一個原因是省直管縣，即縣財政大權(quán)由省直屬，不再經(jīng)過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣脫離自己管轄，加快了縣改區(qū)的步伐。不過，有的縣對此并不買賬。2008年，浙江湖州市計劃將所轄的長興縣改區(qū)。長興縣經(jīng)濟十分強勢，在省直管縣體制下，財政收入80%留給自己、20%交給省里。縣改區(qū)后近半財政收入都要交給湖州市，當(dāng)?shù)厝藫?dān)心公共服務(wù)水準(zhǔn)下降，最終這個計劃沒有成功。長興不是孤例。廣東佛山市順德縣改順德區(qū)后，經(jīng)濟總量持續(xù)下跌。

可以看出，撤縣改區(qū)絕非驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展的萬金油。由于區(qū)域發(fā)展差異的客觀存在，撤縣改區(qū)的政策效應(yīng)也不盡相同。有研究表明，在控制經(jīng)濟增長變量后，撤縣改區(qū)顯著降低了地級市的稅收收入。在城市化的浪潮下，要使撤縣改區(qū)充分實現(xiàn)市、縣（區(qū)）雙贏，既有利于行政管理、有利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，也有利于環(huán)境改善和人民群眾生活水平提高，至少應(yīng)當(dāng)遵循適時、適宜、適度的原則。

撤縣改區(qū)應(yīng)廣泛征求公眾意見，這是適時。縣改區(qū)后，政府可能會從土地等資源獲得收益，而原來農(nóng)民的利益則可能變相受損。為了保持社會穩(wěn)定，政府應(yīng)舉行公開聽證會，廣泛征求社會各界意見，尤其是原縣所屬區(qū)域的公眾意見。

撤縣改區(qū)關(guān)鍵在于因地制宜，從本地的實際情況出發(fā)，這是適宜。并不是所有縣都能改區(qū)，只有經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)集聚的人口尤其是非農(nóng)業(yè)人口達到城市化的標(biāo)準(zhǔn)，并且各項經(jīng)濟總量指標(biāo)達到城市化的程度，才符合撤縣改區(qū)的條件。

撤縣改區(qū)需把握省市縣三級平衡，這是適度。省市間往往面臨著省直管縣還是撤縣改區(qū)的選擇題。如果省直管縣和撤縣改區(qū)的競爭持續(xù)進行，這些城市將不得不尋求新的經(jīng)濟增長點，很可能又會走上依賴土地財政的老路。地級市在繪制撤縣改區(qū)藍圖時，也應(yīng)充分考慮省情和縣情，因為這事關(guān)省市縣三級層面的發(fā)展布局。

撤縣改區(qū)的實質(zhì)是在一定區(qū)域內(nèi)，大城市中心城區(qū)與周邊的縣合并或構(gòu)建公共發(fā)展戰(zhàn)略。其中，區(qū)域是中心城區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，中心城區(qū)是區(qū)域發(fā)展的保證。如何協(xié)調(diào)中心城區(qū)與區(qū)域的良性互動，既涉及城市區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)，也與城市區(qū)域的行政結(jié)構(gòu)有關(guān)。要真正發(fā)揮撤縣改區(qū)的積極作用，就要成功調(diào)動市縣的積極性，建立適應(yīng)現(xiàn)代城市區(qū)域發(fā)展的城市管治結(jié)構(gòu)，那樣的城市才有競爭力，城市化才具有動力。