政府購買動物防疫公益性服務的實踐與探索

曹良元, 胡興邦, 劉和秀

(1.懷寧縣動物疫病預防與控制中心， 安徽安慶246100 ；2.懷寧縣清河鄉農業站， 安徽安慶246100)

政府購買動物防疫公益性服務的實踐與探索

曹良元1, 胡興邦1, 劉和秀2

(1.懷寧縣動物疫病預防與控制中心， 安徽安慶246100 ；2.懷寧縣清河鄉農業站， 安徽安慶246100)

政府購買公益性服務是近年來各級政府轉變政府職能，推進社會建設的現實著力點，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的政府公共服務的供給方式，政府購買動物防疫公益性服務就是其中重要一項。目前，政府購買動物防疫公益性服務的方式在全國許多地方已全面實施并取得初步效果，但也存在著政府購買服務產品的發展速度落后于整體經濟增長速度，政府職能轉型的改革落后于經濟體制的改革，公共服務供給數量和質量落后于公眾現實需求。本文主要立足安徽省懷寧縣以及周邊地區動物疫病防控工作實際，通過實地調研政府購買動物防疫公益性服務的主要做法以及存在問題,并在此基礎上提出相應對策和建議,為今后政府購買動物防疫公益性服務的有效開展提供借鑒。

1 基本概況

懷寧縣地處安徽省西南部，屬長江流域多樣型自然生態環境和丘陵地區，轄20個鄉(鎮)，241個村(社區)，人口69萬，是長江中下游典型的農業生產區，是安徽省畜禽養殖大縣。2008年懷寧縣按省政府的統一部署和要求進行了獸醫管理體制改革，以鄉鎮設立了村級動物防疫員工作站，配備村級動物防疫員209人，具體在基層一線從事禽流感、口蹄疫、豬瘟、藍耳病以及小反芻獸疫等重大動物疫病的免疫工作，以及畜禽標識加掛、免疫檔案建立和動物疫情報告等工作，縣鄉政府按照“規范服務、績效掛鉤、年度考核，按績補貼”的原則和“以錢養事，錢隨事走”的服務機制兌現村級動物防疫員的勞動報酬，并為每人購買了每年100元的人身意外傷害保險。

2 政府購買服務的主要內容

2.1 動物強制免疫 主要由鄉鎮村級動物防疫員工作站負責，村級動物防疫員具體實施。縣政府按全縣農戶數量和畜禽養殖水平綜合核定各鄉鎮村級動物防疫員人數，實行縣主管部門管資質，鄉鎮政府管聘用的管理體制，一年一聘用購買服務，按每人每年3 600元支付勞務報酬，所需資金全部為財政預算資金，中央、省、縣財政各承擔三分之一。

2.2 動物疫情監測與流行病學調查 鄉鎮村級動物防疫員工作站協助縣動物疫控中心進行。根據工作任務安排情況，確定具體服務人員，核定服務報酬，服務周期一年一定。資金在縣動物疫控中心年度財政預算的專項資金中解決。

2.3 家畜血吸蟲病查治 鄉鎮村級動物防疫員工作站協助縣動物疫控中心進行。按疫區鄉鎮任務量，確定人員數，由縣動物疫控中心核發勞務報酬，周期為一個年度。所需資金來源于縣財政專項預算資金和省主管部門的專項補助資金。

2.4 動物產地檢疫和屠宰檢疫 主要依托從村級防疫員中選聘的65名協檢員開展。2013年以前協檢員的勞務報酬從收取的檢疫費中提取，自2013年8月1日起，全縣停止征收畜禽及其產品產地檢疫費后，縣財政部門每年撥付50萬元，采取政府購買公益性服務形式，用于協檢員勞務報酬補助。

3 存在的主要問題

3.1 重視程度不夠，運行機制不完善 雖然政府購買動物防疫公益性服務已實施多年，但總體來說仍處于起步發展階段。一是許多地方對項目選擇的原則、標準、條件不統一，政府購買服務的具體內容、購買多少、怎么購買等還存在著一定的隨意性，缺乏系統性和長遠規劃。二是有些政府領導對購買動物防疫公益性服務的概念不清，認識不一致，習慣于計劃經濟體制時期形成的傳統思維，認為村級動物防疫員工作站是鄉鎮政府的組成部門，有專門的財政預算，村級動物防疫員有固定工資，常常安排強制免疫以外工作卻不增加經費。三是政府購買動物防疫服務的招投標機制沒有形成，具有一定的隨意性。

3.2 防疫員待遇過低，經費不能足額保障 一是補助標準過低。動物防疫工作涉及千家萬戶，防疫人員必須上戶臨欄，對每頭(羽)動物注射到位，他們既是宣傳者，又是組織者，更是操作者，目前隨著免疫病種的增多和強制免疫頻次的增加，每次春秋防疫集中免疫常常需要2～3輪免疫注射，工作量大，防疫工作考核過關，每人每年可按3 600元計算得到防疫工資，此補助標準已實施多年而未調整，隨著經濟發展物價攀升，與其他行業從事者的收入差距越來越大。二是缺乏基本的醫療保障。村級動物防疫員屬村薦、鄉用、縣管，無編制、無聘用合同，僅是掛名工作，其身份不明確，也沒有養老、失業、生育、醫療等保險，養老仍舊依靠傳統的家庭養老和土地來養老，同時，村級防疫員因防疫途中摔傷、跌傷和免疫注射時被撞或咬傷等意外傷害事故時有發生，許多地方因沒有購買意外傷害保險而不能報銷因此而產生的費用，使得他們后顧之憂難解除。三是防疫員工作站缺乏足額經費保障。鄉鎮村級動物防疫員工作站作為政府購買動物防疫公益性服務的實施主體，除政府補助外無任何收入來源。就目前懷寧縣20個鄉鎮來說，各鄉鎮政府給予防疫員工作站的補助差別較大，有些鄉鎮一年能有近5萬元的工作資金補助，而有些鄉鎮的補助每年不足5 000元，使得一些工作站設施裝備落后，集中防疫期間的交通補貼、午餐補助無法落實。

3.3 隊伍建設滯后，技術培訓與實際需求失衡 一是文化水平普遍偏低，難以勝任工作。從調查數據看，大部分防疫員的文化程度都在初中以下，但從目前防疫員的工作職責看，他們不但要負責疫苗注射工作，還要負責免疫檔案、工作日志填寫、疫情監測、協助產地檢疫等重要工作任務，需要一定的學歷和知識做支撐，在低學歷低文化水平的情況下，很難全面完成動物免疫工作任務及相關檔案、證明的填寫，特別是動物標識及動物產品追溯系統的數據錄入。二是村級動物防疫工作陷入“后繼乏人”的現實困境。動物防疫工作是一件苦差事又臟又累，而且是一項專業性極強的技術活，加上工資待遇低，保險保障少，導致優秀人才大量流失，大多數年輕人不愿意干，從而使得這支隊伍大多是45歲以上的中老年人，甚至有將近70歲的動物防疫員仍在從事此項工作。三是技術培訓與實際需求脫節。當前，村級動物防疫員培訓的內容大多仍以傳統的動物疫病防治教學為主，與他們的實際需求差距較大。

3.4 監管機制與評價體系不完善 長期以來防疫員隊伍基本上采取“戰時集中，平時解散”的松散管理模式，缺少考核制約和淘汰機制，使得村級動物防疫員普遍缺乏危機感、緊迫感，不愿意接受新的管理模式，對政府購買防疫公益性服務有抵觸情緒，而目前政府購買動物防疫公益性服務缺乏科學的績效評估體系，其中評估主體多以政府官員或專家學者為主、而作為服務的接受者，社會公眾少有參與機會，由此影響評估結果的客觀性和公正性，同時，又由于評價體系缺少具體的量化指標、規范的工作流程以及績效滯后等特點，致使防疫員工作積極性和主動性不高。

4 對策和建議

4.1 轉變理念，強化公共服務職能 一是“傳統管理思維”向“現代治理邏輯”轉變。要理順政府與社會的職能關系，將社會力量置于重要合作伙伴位置，發揮政府與社會力量各自功能優勢，相互彌補，相得益彰，形成多元公共服務供給格局。二是“柔性控制”向“剛性約束”轉變。政府需確定購買服務的內容和標準并承擔監管責任，承接主體依約享有權利并承擔義務，盡可能減少雙方責任關系的隨意性，增強剛性約束。三是“結果管理”向“過程管理”轉變。購買服務并不意味著責任的轉移，提供服務的責任仍屬政府部門，政府作為出資者，應站在公共利益角度，明晰服務項目的要求、期限及效果，對契約進行全程監控，防止低效率行為。

4.2 提高待遇，建立經費保障機制 一是提高村級動物防疫員報酬。根據《動物防疫法》、《重大動物疫情應急條例》的規定和獸醫管理體制改革的要求，人社、財政、畜牧獸醫等相關職能部門要共同研究制定村級動物防疫員從事畜牧獸醫公益性服務的政府補助標準，適時調整，做到工作量與工作待遇相匹配。二是將村級動物防疫員納入村級干部管理序列，提高他們的社會地位，落實聘用期間養老、醫療、意外傷害等保險。三是加大鄉鎮村級動物防疫員工作站建設力度，購置基層常用的冷鏈、防疫儀器設備，使得防疫員工作站有辦公、化驗用房，有防疫檢疫必需設備，有技術推廣必備手段，提高動物防疫隊伍公益性服務和診療水平，并要為他們創造條件，加強防護用品配置，如口罩、防護服、手套、高筒靴、消毒劑、雨衣、創口貼等必要的防護用品，確保防疫工作的質量和效果。

4.3 建立人才培養機制，創新技術培訓內容 一是優化在崗村級動物防疫隊伍結構。在政策上、體制上、運行機制上解決在崗村級動物防疫隊伍的結構性矛盾，通過業務培訓、職業資格認證、崗位考核等引導在崗村級動物防疫員逐步向執業獸醫師過渡，并通過各種激勵保障措施吸引人才，穩定隊伍。二是建立定向培養機制。通過定點招生、定向培養、定向就業的方式，免費或半免費培養大中專層次畜牧獸醫專業人才，造就扎根農村、服務農村養殖戶的“下得去、用得上、留得住”的防疫員隊伍。三是創新技能培訓內容。靈活采取多種形式如短期培訓、實地輪訓、現場指導等方式開展培訓，用最新的獸醫防控理論和實踐經驗，更新一線防疫員的思想觀念和專業知識，達到一技多能的目標。同時，充分發揮退休人員豐富的工作經驗和職業技能，對年輕的技術人員和村級動物防疫員進行傳、幫、帶，并鼓勵學有所長的技術人員深入基層一線工作。

4.4 強化績效考核，建立有效管理模式 健全政府購買動物防疫公益性服務的體制和機制，規范政府購買服務行為，使動物防疫公益性服務走向社會化、市場化和規范化，在具體的績效考核中要強化工作日志填寫，強化工作責任考核制、責任追究制、表彰獎勵制等措施辦法，明確工作和責任目標及獎罰辦法，實行動態管理，確保各項工作落到實處，同時組織村組干部、養殖戶代表進行客觀評價，量化各項指標，全面考核動物防疫質量。

2016-08-05