王國平：破解中國城鎮(zhèn)化建設(shè)“錢從哪里來”難題的新思路

一、何謂“兩大戰(zhàn)略機(jī)遇”

工業(yè)化與城市化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩大主旋律，也是推動(dòng)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的兩大戰(zhàn)略機(jī)遇。改革開放30多年來，先有工業(yè)化的戰(zhàn)略機(jī)遇，哪座城市抓住了這一戰(zhàn)略機(jī)遇，就贏得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機(jī)；后有城市化的戰(zhàn)略機(jī)遇，哪座城市抓住了這一戰(zhàn)略機(jī)遇，就贏得了城市發(fā)展的先機(jī)，進(jìn)而贏得以城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的先機(jī)。最典型的例子是溫州和杭州。

溫州是我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先發(fā)地區(qū)與改革開放的前沿陣地。改革開放后，溫州走出了一條具有鮮明區(qū)域特色的發(fā)展道路，創(chuàng)造了生機(jī)勃勃的“溫州模式”，取得了舉世矚目的成就。“溫州模式”曾是杭州新世紀(jì)以來學(xué)習(xí)的榜樣、追趕的標(biāo)兵。“溫州模式”就是：民營經(jīng)濟(jì)+塊狀經(jīng)濟(jì)+縣域經(jīng)濟(jì)+小城鎮(zhèn)+“政府無為而治”，即以民營經(jīng)濟(jì)為特色，以塊狀經(jīng)濟(jì)為先導(dǎo)，以縣域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以小城鎮(zhèn)為載體，以“政府無為而治”為手段。與30年前“溫州模式”剛剛興起時(shí)相比，今天溫州發(fā)展的外部環(huán)境已經(jīng)出現(xiàn)了“四個(gè)重大變化”，第一是經(jīng)濟(jì)全球化，第二是新型城市化，第三是新技術(shù)革命，第四是過剩經(jīng)濟(jì)，也就是買方經(jīng)濟(jì)。在這種情況下，“溫州模式”要與時(shí)俱進(jìn)，從1．0向2．0轉(zhuǎn)變，即“一穩(wěn)定四轉(zhuǎn)變”：穩(wěn)定民營經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)變、縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、小城鎮(zhèn)向網(wǎng)絡(luò)化城市轉(zhuǎn)變、政府無為而治向政府依法而治轉(zhuǎn)變。

杭州這座城市在工業(yè)化發(fā)展上是先天不足的“四無城市”，即無地礦資源、無港口資源、無政策資源、無項(xiàng)目資源。杭州之所以有今天的成就，關(guān)鍵在于邁入新世紀(jì)以來，緊緊抓住城市化這一戰(zhàn)略機(jī)遇，深入實(shí)施“環(huán)境立市”戰(zhàn)略，努力營造一流的人文、體制、法治、治安、政策、政務(wù)、人居、生態(tài)、硬件環(huán)境，堅(jiān)持不懈地以政府做城市做環(huán)境帶動(dòng)市場(chǎng)做產(chǎn)業(yè)做企業(yè)，以政府辦好企業(yè)圍墻外的事帶動(dòng)市場(chǎng)辦好企業(yè)圍墻內(nèi)的事，以城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，使杭州成為勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本等要素集聚的“洼地”，成為各方人才投資創(chuàng)業(yè)的“天堂”。

當(dāng)前，中國已進(jìn)入只有轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的前提和保障。“諾瑟姆曲線”告訴我們，一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)，城市化水平超過30%即進(jìn)入城市化加速推進(jìn)的中期階段，超過70%則進(jìn)入城市化水平增長趨緩甚至停滯的后期階段。按目前的發(fā)展速度，預(yù)計(jì)2030年中國的城市化率將達(dá)到70%左右，城市化進(jìn)程將基本劃上句號(hào)。在這13年期間，如果哪座城市抓住了這個(gè)歷史機(jī)遇和發(fā)展窗口，它就能集聚各類要素資源，進(jìn)而做到“先人一步、快人一拍、高人一籌”。反之，如果哪座城市錯(cuò)過了這個(gè)歷史機(jī)遇和發(fā)展窗口，它將很難再參與以人為首的各種要素的國內(nèi)和國際分工，進(jìn)而陷入“一步慢、步步慢”的困境。因此，中國的每一座城市都要樹立“等不起”的機(jī)遇意識(shí)、“慢不得”的憂患意識(shí)、“坐不住”的責(zé)任意識(shí)，以城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)比較優(yōu)勢(shì)，打造競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而走出一條避免城市間同質(zhì)化競(jìng)爭、實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展的具有自身特色的發(fā)展之路。

二、何謂“城鎮(zhèn)化成本”

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，“錢從哪里來和去、地從哪里來和去、人從哪里來和去、手續(xù)怎么辦”這“四大難題”是不容回避的。其中，“錢從哪里來”問題又是“四大難題”的重中之重、難中之難。新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民市民化，但是農(nóng)民市民化是需要成本的，其背后是巨大的住房、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)需求。政府統(tǒng)一解決城鎮(zhèn)化成本的支付，總體來講有以下五種途徑：一是城市財(cái)政預(yù)算安排；二是從國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收益中支付；三是推行PPP模式；四是從城市土地收益中支付；五是政府負(fù)債。五種途徑中，政府負(fù)債不是真正的成本支付的方式方法，因?yàn)檎畟詈筮€是要靠前面四種渠道解決。

要解決城鎮(zhèn)化成本支付難題，核心環(huán)節(jié)在于深入研究土地。實(shí)際上，土地問題既是中國革命時(shí)期的最大問題，也是中國建設(shè)時(shí)期的最大問題。做好城市土地工作，理念上一要堅(jiān)持“政府做地、企業(yè)做房”理念，二要堅(jiān)持“集約用地、節(jié)約用地”理念，三要堅(jiān)持“取之于民、用之于民”理念，四要堅(jiān)持大項(xiàng)目帶動(dòng)土地開發(fā)的理念，五要堅(jiān)持“無形資產(chǎn)經(jīng)營”與“有形資產(chǎn)經(jīng)營”并重的理念；舉措上關(guān)鍵要做到“四改聯(lián)動(dòng)”，即農(nóng)地征用制度、土地儲(chǔ)備制度、土地招拍掛制度和土地出讓金使用制度的改革聯(lián)動(dòng)，做到節(jié)約用地、集約用地、優(yōu)地優(yōu)用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三大效益的疊加和統(tǒng)一。

三、何謂“城市三大類基礎(chǔ)設(shè)施”

“城鎮(zhèn)化成本”與城市基礎(chǔ)設(shè)施息息相關(guān)。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)杭州的實(shí)踐，城市基礎(chǔ)設(shè)施由三大類構(gòu)成：一是包括市政工程、交通設(shè)施、公共事業(yè)等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施；二是包括文化教育、體育運(yùn)動(dòng)、醫(yī)療保健等在內(nèi)的社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施；三是包括城市濕地公園、森林公園、綠化帶等在內(nèi)的生態(tài)類基礎(chǔ)設(shè)施。羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論證明，在城市發(fā)展的初級(jí)階段，城市公共投資的重點(diǎn)是提供道路、運(yùn)輸、供水電等必要的自然壟斷性公共物品，為城市生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造條件，為居民生活提供便利；在城市發(fā)展進(jìn)入成熟期以后，公共物品的投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向教育、文化、醫(yī)療等優(yōu)效性公共物品。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)客觀需求與財(cái)力不足之間的矛盾日益突出，甚至出現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，現(xiàn)已成為影響和制約城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的一大瓶頸。當(dāng)前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動(dòng)效應(yīng)明顯的重點(diǎn)領(lǐng)域，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平。

四、何謂“XOD”

交通設(shè)施是城市發(fā)展最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。TOD（Transit Oriented Development）模式，即以公共交通為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式。該模式最早指的是以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)發(fā)展模式，是一種交通導(dǎo)向的“緊湊開發(fā)”模式，是基于土地利用的交通戰(zhàn)略開發(fā)模式。

進(jìn)入21世紀(jì)，在以傳統(tǒng)公共交通（主要是公交汽（電）車站、地鐵站、輕軌站等）為導(dǎo)向的TOD模式基礎(chǔ)上，開始出現(xiàn)向以機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路節(jié)點(diǎn)、高鐵站等高速交通為導(dǎo)向的新型TOD模式，即大TOD模式。諸如高鐵組團(tuán)、空港組團(tuán)等應(yīng)運(yùn)而生，如北京新東站、上海虹橋站、杭州東站就是大TOD模式應(yīng)用的典型案例。在杭州東站建設(shè)的資金投入方面，除了鐵道部撥款，地方政府在配套設(shè)施建設(shè)上也追加了大量投資，而這筆資金是靠這個(gè)僅有9．3平方公里的杭州東站組團(tuán)土地增值后反哺而得以解決的，并未動(dòng)用杭州市財(cái)政和稅收收入。依托高鐵組團(tuán)的TOD發(fā)展模式，杭州市不僅成功彌補(bǔ)了100多億的東站樞紐配套設(shè)施建設(shè)資金缺口，而且還為杭州市積累了巨額的可用于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資金。另外，在實(shí)施TOD模式時(shí)，不僅要重視傳統(tǒng)公共交通的發(fā)展，還要進(jìn)行新型交通模式間的深度整合，進(jìn)而提升公共交通的服務(wù)水平與競(jìng)爭力。上海虹橋站、杭州東站都是集成了高鐵、城際、磁浮、地鐵、公交等多種交通方式的綜合性交通樞紐，上海虹橋站在空間上還與上海虹橋國際機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了深度整合。在高鐵時(shí)代，高鐵建設(shè)也必須堅(jiān)持“TOD模式”發(fā)展理念，一攬子統(tǒng)籌謀劃高鐵線、高鐵站、高鐵樞紐、高鐵組團(tuán)、高鐵經(jīng)濟(jì)、高鐵時(shí)代等6個(gè)方面的問題。只有堅(jiān)持“TOD發(fā)展模式”理念，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施和用地的一體化發(fā)展，才能以交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)土地的增值，進(jìn)而以土地的增值反哺城市的發(fā)展，從而確保城市土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的最大化，切實(shí)解決城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“錢從哪里來”的問題。

“XOD模式”是以城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式的拓展。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的不同可具體劃分為E O D模式（Educational facilities Oriented Development以學(xué)校等教育設(shè)施為導(dǎo)向）、COD模式（Cultural facilities Oriented Development以博物館、圖書館、文化館、歌舞劇院等文化設(shè)施為導(dǎo)向）、HOD模式（Hospital Oriented Development以醫(yī)院等綜合醫(yī)療設(shè)施為導(dǎo)向）、SOD模式（Stadium and Gymnasium Oriented Development以體育場(chǎng)館等體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施為導(dǎo)向）、POD模式（Park Oriented Development以城市公園等生態(tài)設(shè)施為導(dǎo)向）等。以POD模式為例，占地面積約11平方公里的杭州西溪國家濕地公園是中國國家濕地公園，2009年11月被列入國際重要濕地名錄，目前濕地公園通過自主經(jīng)營的年收入在3億元以上，取得了顯著的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)成為我國濕地保護(hù)和國家濕地公園建設(shè)的樣板。通過成功實(shí)施POD模式，杭州西溪國家濕地公園周邊土地實(shí)現(xiàn)了大幅增值，不但反哺了該工程150多億的前期投入，并且積累了大量資金用于其他項(xiàng)目的生態(tài)保護(hù)。

“XOD模式”遵循“以人為本”“效益統(tǒng)一”“多規(guī)合一”“優(yōu)化布局”“綠色發(fā)展”等城市規(guī)劃、建設(shè)的理念，通過規(guī)劃引領(lǐng)，以空間規(guī)劃為龍頭，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，堅(jiān)持集約發(fā)展，貫徹“精明增長”“緊湊城市”理念，能夠切實(shí)提高城市發(fā)展的宜居性，從而推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既利當(dāng)前更利長遠(yuǎn)，既能增強(qiáng)城市綜合承載能力、造福廣大群眾、提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，又能拉動(dòng)有效投資和消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)節(jié)能減排、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是滿足人們對(duì)美好生活的期待、實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享的必然要求。只有堅(jiān)持“XOD模式”的發(fā)展理念，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進(jìn)行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入改善企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境和居民的生活質(zhì)量，從而帶動(dòng)土地的增值，進(jìn)而通過土地的增值反哺城市的發(fā)展，才能切實(shí)解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中“錢從哪里來和去”的問題。新世紀(jì)以來，杭州實(shí)施的西湖綜保工程、西溪綜保工程、運(yùn)河綜保工程、錢江新城、城東新城、奧體博覽城等一系列重大項(xiàng)目，都彰顯了“XOD模式”的發(fā)展理念，非但沒有給財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)，還造福于廣大人民，推進(jìn)了城市又好又快的發(fā)展。

五、何謂“XOD+PPP”

在推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金，這既需要公共財(cái)力充分挖掘潛力加大投入，又必須積極創(chuàng)新投融資機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。2014年9月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），明確將PPP模式作為地方政府舉債融資的重要舉措，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”；同年11月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)），要求“進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資”。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），要求“改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式”。2015年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“要補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高投資有效性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)形成市場(chǎng)化、可持續(xù)的投入機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制。”這些政策規(guī)定為社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了指引。

“XOD（如TOD）+PPP（如BOT）”，即以城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地一體化開發(fā)利用為理念，提高城市土地資產(chǎn)的附加值和出讓效益，創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間資本積極進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是對(duì)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念的貫徹落實(shí)，不僅有利于形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ矣欣诩涌燹D(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

以XOD模式為導(dǎo)向，以PPP模式為手段，將PPP模式作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資“供給側(cè)”改革的重要組成部分，引導(dǎo)社會(huì)資本從城市交通的TOD領(lǐng)域拓展到教育、文化、醫(yī)療、體育、生態(tài)等城市基礎(chǔ)設(shè)施的XOD領(lǐng)域。通過XOD模式，激發(fā)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的熱情；通過PPP模式，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資問題，二者雙管齊下，相輔相成，從而真正破解中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“錢從哪里來”的難題。

習(xí)近平總書記對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。要遵循科學(xué)規(guī)律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵(lì)各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，促進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，要探索“XOD+PPP”復(fù)合新型模式，實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用、綜合開發(fā)、制度創(chuàng)新，助推中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。