試論國家、市場與企業、法律界碑

薛彬彬

摘要：電力體制改革如今邁入深水區、攻堅期，從黨的十八屆三中全會提出的讓市場在資源配置中起決定性作用，更是為電力體制的市場化改革指明了方向。一方面，電改既不能激進，更不能原地踏步，要把握好國家、政府與市場、企業的關系和度；另一方面，要重視全方面制度尤其是法律制度在改革中的引領和鞏固作用，堅定不移地推進電力行業的混合所有制改革。

關鍵詞：電力體制；政府職能；混合所有制；制度經濟

一、“摸著石頭”進行電力改革：讓市場起決定性作用

電力行業是影響國計民生的第一基礎產業，具有基礎性、安全性、網絡性、規模性和統一性的五大特征，同時也是公用事業的重要組成部分。由于能源短缺和計劃經濟體制的影響，我國電力行業逐漸兼具著自然壟斷和行政壟斷的雙重屬性，并逐漸開始制約著經濟發展，改革的呼聲和進程也從未停止。

經濟學家諾思曾說，國家對產權效率負最終責任，產權效率的高低是國家能力高低的標志。①市場經濟需要政府組織和管理，否則無法形成制度經濟。2013年《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）明確提出使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，要求加快中國特色社會主義民主、文化、社會、生態文明等多方面的建設，正是構建我國的制度經濟、突顯我國特色社會主義制度優越性的有利佐證。

強國家是具有“駕馭市場”能力的國家，即調動和協調社會資源以增加國家和人均收入的能力。強國家通過使用國內社會合作的戰略提高國家和有組織的社會團體的辦事能力。②回顧我國十九年電改歷史，大致可以歸納為以下三個階段：第一階段（1997.1-2002.3），由國家電力公司與電力部的雙規運行機制，到撤銷電力部，成立國電公司，并提出了以“政企分開，省為實體”和“廠網分開，競價上網”為的“四步走”改革方略。第二階段（2002.3月-2015.3），2002年3月國務院頒發《電力體制改革方案》（國發[2002]5號文件），取消國家電力公司，新設立了由國家電網和南方電網以及五家發電集團和四家輔業集團組成的“2+5+4”電力組織體系。第三階段（2015.3至今），中共中央國務院頒發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發[2015]9號文件），提出拆分輸配存量電網的“管住中間，放開兩頭”改革模式，在輸配電價環節采取成本加合理利潤，在發電和售電側對社會資本開放并放開價格模式。

然而總體上，電改效果差強人意。其一，電價作為電改關鍵關節，發改委卻仍掌握著對電價和電力項目的審批權；其二，發改委未摒棄電價審批決定權，競價上網成為空話；其三，國家電網對在發電側統購統銷的購電模式依然存在，所謂大用戶和廠商直接見面決定電價、電網只收取過網費的新模式還只是紙上談兵。此次新一輪電力體制改革的重啟可謂是任重而道遠。

二、打破電價行政壟斷：合理轉變政府職能

在電力體制改革中，合理轉變政府職能、協調好政府與市場的關系顯得彌足重要。政府職能不僅包括界定產權、提供產權保護，提供公共物品和服務，還包括在信息不對稱的經濟領域對私人產權管制，和經濟管制外的環境保護、風險管控和社會保障。政府的職能還應當與時俱進、吐故納新，隨著市場環境的變化而變化，同時又影響市場環境。③

市場機制有序或者有效是政府發揮作用的前提與目的。④黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，全面正確履行政府職能，深化行政審批制度改革；凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進包括電力、電信、天然氣等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務以及網絡型自然壟斷環節，提高透明度，并接受社會監督。⑤

政府與市場通常是通過權力與市場的關系表現出來的。分析我國電力行業，企業的經濟壟斷只是表現，行政權力的束縛才是本質。“放開發電和售電兩邊，管住輸電和配電中間”的電價模式便是市場化改革的重要一步。需要中國政府部門勇于簡政放權、下放審批權限的自我革命，以及敢于進行經濟體制創新、培育市場制度和力量。

市場本身是制度，市場優劣決定于制度優劣。市場經濟就是制度經濟，設計并實施有效率的制度取決于政府。⑥改變目前國家電網“統購統銷”格局，培育新的電力市場交易制度是當務之急。第一，在發電側，逐步放開發改委的定價和審批權限，使各發電集團能夠因地制宜、競價上網，促使企業提供經營效率。第二，在電網定價上，變國家電網賺取購售差價為僅收取過網費。同時，過網費不應由電網公司自行決定或由發改委審批決定，而應根據輸電網的經營業務成本加上一定的利潤率，由發改委面向社會和相關行業專家召開價格聽證會，最終由國家審計部門核定確定，保證過網費水平的科學合理。第三，在售電側，培育私人售電公司及電力期貨交易所等中介機構，推進大用戶和廠商直接見面，以充分實現電力市場的自由化。⑦與此同時，政府應當維護好基本用電設施，保障用電安全，做好電力突發事件應急預案，實現從電力的生產者轉變為電力的監管者和服務者的角色轉變。

三、推進電力行業的混合所有制：發揮制度優越性

（一）共存關系下的電力企業與市場發展

需要強調的是，市場與企業是共存關系，企業是市場經濟下生產和交易的基本載體之一，市場自由化必須充分發揮企業制度的優勢。同時，企業的不同性質和不同組織形式，決定了企業的內部交易不可能完全實現交易成本的減少。因此，如果企業內部成本等于甚至大于市場邊際成本時，適當拆分企業內部組織及上下游關系，通過市場交易則更有利于效率的提高。從我國電改第二階段中看，取消國家電力公司，新設成立兩家電網公司、五家發電集團和四家輔業集團組成的“2+5+4”電力組織體系，正是打破一家壟斷，實現適度競爭、優勢互補。但是拆分不等于就消除內部化弊端，為了減少交易成本，必須選擇不同的組織形式。⑧

（二）推進電力行業混合所有制改革至關重要

正如斯蒂格利茨強調的，中國經濟的成功不在速度，而在于民營資本的成長與強大。民營資本在制度中感受競爭優勢或競爭力。國家要靠制度內聚資本力量，而不是分散資本力量。⑨我國經濟的突飛猛進離不開民營經濟的蓬勃發展，卻沒有真正的市場優勢企業，更多的是龐大的國有企業或者行政壟斷企業，電力行業亦然。因此，對待電力行業的國家所有權，首先要拆除國家所有權下所謂“合法”或合規的壟斷壁壘，不只是國有企業的“碎片式”改革或者私有化，而是在維持國家統一電網的基礎上，推進電力國有企業的混合所有制改革。

《決定》指出，發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，促進各種所有制資本取長補短、共同發展。⑩電力行業包括“發、輸、配、售”四個環節。其中，輸配環節屬于成本高、規模大、基礎性和技術性都很強的自然壟斷行業，可以在政企分開的基礎上由兩家電網公司繼續控股經營，實現電網統一安全、保障公共服務。發電和售電環節，則要破除行政壟斷，發展混合所有制經濟，形成“多買方-多賣方的市場結構”，推進公共資源配置市場化。深圳作為此次電力體制改革重啟的試點城市，成立了我國第一家民營售電公司即深圳市深電能售電有限公司，具有標志性意義。

（三）全面提高電力行業的全要素生產率

要充分發揮包括資源、資本、勞動、技術和環境容量等在內的全要素生產率對經濟社會發展的推動作用，尤其重視科技創新。全要素生產率只有在市場經濟體制下實現，市場經濟就是產權經濟，經濟效率從根本上取決于產權效率，而產權效率就是企業效率。 不僅要控制政府權力，合理界定權力與市場邊界，擴大產權交易的自由度；還要在尊重勞動人才和環境容量的范圍內，發揮不同所有制資本優勢，更加重視技術創新對經濟發展的重要驅動作用。從《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》（發改運行[2015]518號）等文件可見一斑。筆者建議，政府應繼續大力發展特高壓電網等高新技術、培育技術創新企業，實現我國從資源分配與分享體制向技術創新機制轉變，實現電力企業“走出去”。

四、完善法律制度：讓電改于法有據

（一）產權效率就是制度效率

產權效率其實是國家競爭優勢，它是政治優勢、行政優勢與法律優勢的結合優勢。當電力行業的產權交易成本降低到一定程度，要使電力產權效率得到一定的提升就必須從政治體制和法律體制下手。市場是進行收益流（所有權）交換的有規則的媒介，市場的要素需要具有可預測性和可靠性的民主政治秩序。 民主政治不僅是法治的條件，也是產權效率的條件。因此，執政黨要堅定不移地從嚴治黨、科學轉變執政方式；政府必須把握權力與市場的邊界或度，簡政放權、減少對產權自由度的束縛，推進政治領域“權力清單”和經濟領域“負面清單”的雙規制改革。

（二）發揮法律制度在社會變遷中的重要作用

法律與社會的核心問題在于法律規劃社會變遷，還是僅確認社會變遷的結果。前者社會變遷的價值和方向是由法律確認的，社會變遷依法行塑，而后者中法律在社會變遷中是被動的。 而我國實踐中，政府部門是主力軍，當前電力體制改革的規則政策大部分是政府部門管理規則的放大或抽象。電力改革重啟后的法規規章，包括發改委的《關于完善跨省跨區電能交易價格形成機制有關問題的通知》、《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》等可見一斑。然而2015年《電力法》的修訂僅僅是刪去“供電營業機構持《供電營業許可證》向工商行政管理部門申請領取營業執照，方可營業。”

一國法律是構成體系，上位法的立法質量決定下位法的立法質量，進而決定所有法的立法質量。 上位法的規則在于指導下位法的制定，在于協調鏈接規則，法律位階越高，協調作用越大。 在政府決定、規章和意見等大量涌現，推進電力行業依法改革、提升產權效率時，尤其要關注經濟法改革在政治上的表現，即電力法等法律層面的產權制度改革。

（三）加快完善電力法等基本法律制度

中國的法治發展軌跡是體制改革決定法律變革。黨的十八屆四中全會提出：“重大改革要于法有據。”現行法律卻是對舊制度的確認，改革是制度的重新設計，新常態應當與新制度相匹配。在一國的治理結構中，包括電力行業等經濟基本領域的改革必須依賴于憲法和基本法的改革。根本法和基本法是形成規則的規則，只有當根本法與基本法績效大于制度成本時，法律的資本作用才能得到有效發揮，且法律層級越高的法律其制度理性或制度理由必須愈加充分。

電力改革進入深水區，如何推進電價機制改革成為下一輪電力改革的關鍵。為了使改革于法有據，筆者提出如下立法建議：其一是體制問題，適當下放發改委的電力項目和電價行政審批權，將能源局以及發改委價格司職能合并，實行電力行業的統一監管。其二是電網壟斷問題，要徹底改變電價統購包銷模式，明確“管住中間，放開兩頭”，由發電企業和大用戶直接交易，政府部門只負責核算過網費。其三是價格審批問題，明確發改委只負責輸配電價的審批，其他電價則經過科學計算、民主聽證、審計決定等環節確定，以充分保證電價的合理性和科學性。其四是電力企業發展問題，要健全有效制衡的公司法人治理結構，合理選任職業經理人，完善長效激勵約束、重大信息公開和責任追究體制。其五是電力技術問題，鼓勵電力科技創新，促進我國電力行業從資源分配與共享體制向技術創新機制轉變。

綜上所述，電力體制改革必須尋求政府與市場的平衡。凡是個人、企業和社會團體能夠自主經營和自律管理的領域，政府應當適度退出。同時充分發揮社會變遷工具——法律“能夠達到有效地重新組織各種社會關系的效果”，推動改革的量變和質變。

注釋：

①參見（美）道格拉斯·C.諾思：《經濟史上的結構和變革》，厲以平譯，北京：商務印書館2009年版。

②（澳大利亞）琳達·維斯，約翰·M.霍布森：《國家與經濟發展：一個比較及歷史性的分析》，黃兆輝、廖志強譯，長春：吉林出版集團有限責任公司2009年版。

③參見（美）維托·坦茨《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務印書館2014年版。

④〔美〕辛普森：《市場沒有失敗》，齊安儒譯，中央編譯出版社2012年版。

⑤參見十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

⑥（美）約翰·康芒斯：《制度經濟學（上冊）》，趙睿譯，北京：華夏出版社2009年版。

⑦參見劉紀鵬：《大船掉頭：電改十九年反思與展望》，東方出版社2015年版。

⑧參見（英）瑪麗亞·莫斯坎瑞斯：《企業經濟學》，柯旭清、廖君譯，北京：北京大學出版社2004年版。

⑨（美）約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部門經濟學（第3版）上冊》，郭慶旺等譯，北京：中國人民大學出版社2013年版。

⑩參見十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

參見斯蒂芬·L·帕倫特，愛德華·C·普雷斯科特：《通向富有的屏障》，蘇軍譯，北京：中國人民大學出版社2010年版。

參見（美）丹尼爾·W·布羅姆利：《經濟利益與經濟制度：公共政策的理論基礎》，陳郁、郭宇峰、汪春譯，上海：上海三聯書店2006年版。

（美）史蒂文·瓦戈：《法律與社會》，梁坤、邢朝國譯，北京：中國人民大學出版社2011年版。

參見（奧）凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社1996年版。

（英）麥考密克、（奧）魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，北京：中國政法大學社1994年版。