國家重大戰略設計下京津冀協同發展的問題與對策研究

周密+徐萌

摘 要：本文立足于津冀協同發展重大戰略的現實背景和主要問題，在梳理京津冀協同發展最新進展的基礎上，分析了京津冀協同發展的制約因素和主要問題，最后提出了推進京津冀協同發展的建議，即構建和健全協同發展的制度框架、完善協同發展的運行機制和內容體系、創新構建協同發展的多主體互動合作模式、按照世界級城市群的要求統籌規劃空間功能、立足各地優勢推動產業結構優化和產業布局調整。

關鍵詞：國家重大戰略設計；京津冀協同發展；首都功能

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）06-0051-05

改革開放30多年來，地方經濟的有效發展充分釋放了制度潛力，有效激發了區域活力，然而卻引致了資源浪費、過度競爭、發展低效、后勁不足等問題。在經濟增速放緩和資源承載能力下降等壓力下，這些問題顯得尤為迫切，亟需凝聚分散的區域力量，對區域整體發展進行系統設計和定向試點。在這種新的歷史條件下，黨中央和國務院明確提出推動京津冀協同發展的重大決策部署。

一、京津冀協同發展的主要背景

（一）京津冀協同發展重大戰略是實質性推動京津冀三地合作的關鍵舉措

京津冀三地的合作已經走過了幾十年的歷程。早在20世紀80年代中期，京津冀就被作為一個整體納入國土整治戰略中。21世紀初，京津冀三地達成了“廊坊共識”①①為了推進京津冀一體化進程中部分原則問題的解決，2004年2月12日-13日，由國家發改委主持，京津冀三地的政府、企業和學者等各方人士代表集聚在河北省廊坊市商討并達成了廊坊共識，提出三地在基礎設施、資源環境、產業布局、城鎮體系、交通設施等方面的協同發展目標。 ，但由于種種原因未能落實。此后，京津冀經濟圈與京津冀城市群等概念也相繼被提出，然而這一階段的京津冀合作主要體現為民間醞釀，缺少實質性推動。2014年2月26日，京津冀協同發展上升為國家重大戰略，中央成立專門的領導小組和咨詢委員會，三地政府相繼簽署多項合作協議，三地民間的合作也逐漸加強。這意味著從中央戰略、組織機構、政府推動和民間跟進等多層面開始推動京津冀協同發展。京津冀協同發展開始從市場自發的行動轉向政府強勢推動的實質性發展階段。

（二）首都面臨的大城市病是京津冀協同發展戰略提出的直接動因

2015年北京市常住人口高達21705萬人。[1]人口的高度聚集導致各種經濟社會問題，如交通擁堵、房價高漲，水資源緊缺、空氣污染等。2015年北京位居中國堵城排行榜首，上班族通勤時間要比無擁堵時高2倍，擁堵成本極高①①數據來源：《2015年度中國主要城市交通分析報告》，高德地圖2016年1月發布。 ；北京2015年底純商品房住宅成交均價達到3萬/平方米，比2010年上漲了463%；[2]2014年中國空氣污染排名北京和天津都位列前10名內，2015年北京共有179個污染天，其中46天有重度污染，PM2.5年均濃度超標1.3倍。[3]上述社會經濟問題存在明顯的負外部性，單靠某一個城市很難根治，因此，通過疏解與承接進而區域協同，才能解決單一城市難以破解的城市病問題。

（三）通過典型地區的示范發展解決中國問題是京津冀協同發展的落腳點

2008年金融危機之后，中國的經濟增長面臨著結構性減速、發展差距擴大、政府治理缺乏科學性、環境污染和資源承載力差等多種矛盾，亟需探索有效的解決途徑。不同地區在地理、收入、勞動力市場、公共服務設施、建設形態、政策話語權上的分割，加劇了公共資源配置的失衡格局，事實上也割裂了共同市場的形成，并進一步制約了有效需求的產生。京津冀地區位于首都周邊，土地占全國26%，人口占全國6%，GDP占我國11%，匯聚了中國主要的科研資源、金融資源和創新型企業，具有協同發展的良好基礎和進行全國示范的潛力。

（四）調整與拓寬發展縱深是激活國家空間潛力的必然選擇

改革開放以后，我國的經濟發展以東部沿海向內部逐步開放為主線，形成了東、中、西的帶狀發展格局。此后，為改變非均衡布局，國家將促進地區經濟平衡的戰略重點放在東西平衡戰略上，如2000年提出的西部大開發戰略與2004年提出的中部崛起戰略等。然而由于地理稟賦的特點，我國在東西走向上受到地理條件的限制，拓展空間有限，亟需從東西戰略轉向南北平衡戰略。近年來，我國提出了以“一帶一路”、京津冀協同發展，沿長江流域經濟帶為支撐的國土空間新格局。其中，京津冀協同發展是國家東西平衡向南北平衡轉向的重大部署，是優化國家發展區域布局、調整生產力空間結構、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發展方式的必然選擇。

二、京津冀協同發展的最新進展

（一）政府出臺多項文件積極推進京津冀協同發展進程

自習近平總書記2014年2月26日在北京召開座談會發表大力推進京津冀協同發展的講話以來，協同發展取得了突破性進展?！熬┙蚣絽f同領導小組”的成立為協同發展提供了組織保障。2015年3月出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》，基本完成了推動京津冀協同發展的頂層設計，明確指出了京津冀的總體定位和三地的分定位。三地在總體定位指導下各自發揮功能②②以首都為核心的世界級城市群，區域整體協同發展改革引領區，全國創新驅動增長引擎和生態修復環境改善示范區。 。北京不再強調經濟中心，而是重點打造與首都地位相配套的政治、文化、國際交往、科技中心；天津市在保持產業和航運優勢的前提下，加大改革創新的力度；河北省立足當地特色，致力于產業轉型升級和廣闊腹地的建設。表1梳理了自2014年以來國家和政府出臺的關于京津冀協同發展的相關文件。

（二）京津冀協同發展的首要任務是疏解非首都功能

2016年，三地政府會同工信部聯合編發了《京津冀產業轉移指南》，作為疏解非首都功能，加快區域產業協同布局的重要指導文件。該文件指出，疏解的重點在于四類：一般性產業特別是高耗能產業；物流基地、專業市場等第三產業；部分教育、醫療等社會公共服務功能；部分行政性、事業性服務機構和企業總部。2015至2016年疏解取得了顯著的效果，基本上達到了控增量、調存量的目的，具體如表2所示。

（三）京津冀三地從交通到民生領域全面推進協同進程

1.交通基礎設施協同。京津冀地區將以現有通道格局為基礎，著眼于打造區域城鎮發展主軸，促進城市間互聯互通，推進“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環”網格化格局轉變。到2020年，多節點、網格狀的區域交通網絡基本形成；京津冀年底計劃連通三條高速國道；2019年建成北京新機場。

2.環境治理協同。深入實施《大氣污染防治行動計劃》，切實加大京津冀及周邊地區大氣污染治理力度。北京、天津、唐山、保定、廊坊、滄州等率先統一重污染天氣預警分級響應標準，并開始運行區域大氣污染防治信息共享平臺，實現三地的信息共享和及時傳遞，加強了三地治理環境污染尤其是大氣污染的力度。同時京津冀綠色發展研究院為區域環境保護和綠色發展提供科學決策依據和證據支持。

3.科技創新協同。2014年三地政府科技部門共同簽署《京津冀協同創新發展戰略研究和基礎研究合作框架協議》，同年北京協同創新研究院成立，中關村在津冀設立分支機構1600余家，為三地的科技協同提供科學決策依據。此外，河北省積極應對京津產業轉移，滄州渤海新區主動承接京津產業轉移和科技成果轉化。

4.社會民生協同。切實保障民生權利。具體措施包括，拖欠工資行為三地可協同查辦；全面展開跨省市就醫直接結算工作；京籍老年人異地養老的政策；公共服務機構及功能在三地的互通互聯。

三、京津冀協同發展的制約因素和主要問題

（一）制度體系不完善

京津冀三地之間由于傳統行政區劃所隱含的壁壘仍然較為強大，表現為：一是，要素自由流動的制度壁壘。與長三角、珠三角相比，京津冀的行政干預更強，浙江、江蘇、上海、廣東的市場化指數在2009年前就已穩居全國前四，京津冀地區尤其是河北相對落后。二是，協同的制度設計較為分散。目前關于協同的總體思路和方向較為明確，但落實到交通基礎設施、環境污染治理、科技創新發展等具體方面的制度保障比較分散，缺乏統籌、對接和具體實施路徑的設計。三是戰略與規劃的落實缺乏長效制度和機制保障。京津冀協同的制度主要是規劃，然而我國的規劃在實施和評價過程中缺乏必要的法律規范、有效監督和科學方法。

（二）產業互補性較弱

產業的協同是京津冀協同的基礎和保障。京津冀三地間同構性產業較多。其中北京與河北的主導產業中，電力和石化兩項同構性較強。北京與天津的主導產業中，同構的產業包括交通運輸、電子信息、石化以及煤炭開采四項。天津與河北的主導產業中，同構性較強的包括金屬冶煉與石化?？傮w上看三地的比較優勢產業以重工業類型為主，未能完全體現本地特色資源優勢和錯位發展。

（三）空間結構不盡合理

在本輪協同發展中，津冀兩地在承接北京資源的過程中競爭性較強，空間統籌的矛盾較為突出。北京周邊的廊坊、保定涿州、天津武清等地區超前謀劃了相當數量和規模的城市新區和產業園區，天津提出建設12個對接平臺，規劃范圍約810平方公里；河北省提出40個對接平臺，規劃范圍超過1.4萬平方公里；保定京保新區（白溝）、京南現代產業基地、永清等諸多新區均提出了類似的產業承接訴求，相互之間競爭激烈。兩市一省發展訴求差異大，空間資源缺乏整體調控引導。

（四）承接地與疏解地的落差較大

京津冀協同發展中，河北是短板。環北京貧困帶等問題反映了河北的發展基礎、經濟總量、生產要素、市場環境等都與京津存在較大差距。一方面，河北仍然是京津低端產業疏解的目的地。當前北京向河北疏解的產業絕大部分仍然是附加值較低和載能較大的產業，如食品加工、服裝加工等低端制造業。另一方面，由于河北與京津的巨大落差，使得河北難以承接北京的中高端資源，從而使得承接地的建設十分緊迫。

四、推進京津冀協同發展的政策建議

（一）構建和健全協同發展的制度框架

國內外區域協同發展的經驗顯示，只有構建科學合理的制度框架，才能保證協同發展形成頂層設計。第一，建立以法律-規劃-政策為主體的協同發展制度體系，依靠法律法規保障、遵循政策規定，落實規劃導向。第二，建立區域層面的協同機構。豐富地區層面以區域協同領導小組、城市合作框架協議、市長聯席會議等為主要形式的管理機構，學習效仿長江三角洲的“城市經濟協調會”的成功模式，結合分權、部分授權、聯合等多種方式完善管理機構的設置，形成有調控能力的協調機構。第三，建立協商、規范制定、實施、監督、評價等相互協調、配套的議事程序與具體規則。

（二）完善協同發展的運行機制和內容體系

在凝聚共識與明確規則的基礎上，建立經濟、社會、教育、科技等方面的大協同，打破行政區劃制約，依據經濟區劃的內在關系進行協同。通過中央與地方的分權、分稅、協同等機制，將國家集中力量辦大事的優勢與市場作用有效結合。繼續推進從交通基礎設施-生產要素-產業-民生與社會等領域漸次協調與合作。重點從行政協調機制和產業協調機制上進行攻關與突破。建立健全與協同發展資金要求、利益平衡、試點推動、綜合管理相配套的財稅與融資制度。重點在戶籍制度改革、勞動力市場改革、土地流轉制度改革、融資制度改革等方面進行試點與改革。

（三）創新構建協同發展的多主體互動合作模式

充分發揮北京在協同發展中的主導性作用，根據大型企業分支機構建設、園區合作、模式復制、企業搬遷、稅收分享等多種模式加大京津冀三地的互動和協同。積極鼓勵三地特殊區域的共建，加強企業主體的利益紐帶，推進以“京津金融一體化改革試驗區”、“河北——天津產業轉移園”為首的合作園區建設。[4]以組建“百人黨外專家團”為契機，吸收民間有效意見，對三地教育、科技、金融、交通、生態等多個方面發展獻計獻策。

（四）按照世界級城市群的要求統籌規劃空間功能

以“京津冀城市群——京津大都市區——都市區——中心城市——縣市單元”五層次構成的空間體系為目標，優化京津冀城市群的空間品質。切實發揮首都副中心對周邊地區的輻射作用，逐步向區域內部的廣域范圍內實現經濟功能和服務功能的轉移。對區域內外圈的新建城區和產業園區如北京周邊的廊坊、天津武清等，加強中間地帶環狀線交通、機場、港口、鐵路等交通基礎設施的建設，拓寬都市圈軌道交通線網的密度。加大非首都核心功能疏解中的空間統籌，以模塊性疏解替代分散自主疏解，加強政府引導，按照整體轉移、分支機構轉移和后臺或后援中心轉移三種模塊類型，有針對性的疏解。

（五）立足各地優勢推動產業結構優化和產業布局調整

首先考慮不同產業的供需特點，根據京津冀三地在工業化、信息化與城市化的不同發展階段錯時錯位發展。其次，實現經濟要素市場化。圍繞要素的自由流動，加強產業提升、城市功能完善以及信用、知識產權、人才等環境建設。再次，利用京津冀地區整體的科技能力和市場需求，創新驅動生產性服務業和戰略性新興產業為主導的現代產業體系，同時盡量與本地的優勢產業相匹配。具體而言，北京短期內不放棄發展高科技含量、高附加值、低能耗、低污染的現代制造業，天津依靠較穩固的制造業基礎，兩市均兼從生產性服務業和生活性服務業入手，打造創新型、高端型的現代服務業，如商務服務業、流通服務業、信息服務業、新型消費服務業、旅游業以及文化創意產業等；河北省應著重在制造業加大發展力度和質量要求，如規劃發展商貿物流業、會展業、服務外包業等，逐步向服務業轉變。

參考文獻：

[1]北京市統計局. 全市年末常住人口[EB/OL].（2016-03-25）[2016-08-20]. http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/yjdsj/rk/2015/201603/t20160317_339143.html.

[2]王麗新. 北京買套住宅平均需510萬元部分商住房單價直逼7萬元[N].證券日報，2016-06-21（C2）.

[3]北京市環境保護局. 2015年北京市環境狀況公報[EB/OL]. （2016-04-13）[2016-08-20].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/331443/331937/333896/4387658/index.html.

[4]薄文廣，周立群.長三角區域一體化的經驗借鑒及對京津冀協同發展的啟示[J].城市，2014（5）：26.

責任編輯：李祖杰