政府購買服務的主體沖突及其破解研究

崔軍+陳茜

摘 要：社區購買服務是一個多方主體互動博弈、合力推進的協同治理過程，購買者、承接者和使用者這三類主體在互動過程中確定服務需求、達成合作意向、形成服務對接，完成社區購買服務工作。通過對北京市社區購買服務的實地調研我們發現，由于主體利益訴求不同，各類主體在互動博弈過程中形成了不同層面、不同類型的矛盾。為有效破解矛盾，文章提出，各類主體應秉承協同治理的精神，在提高自身能力的基礎上，構建互通機制，形成交集共識，從而實現社區購買服務的良性發展和社區公共服務供給能力的提升。

關鍵詞：社區購買服務；主體沖突；矛盾破解；北京市

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）06-0100-07

2016年1月5日，北京市社會建設工作領導小組辦公室發布《北京市2016年使用市級社會建設專項資金購買社會組織服務項目申報指南》，向全市社會組織購買500個服務項目。事實上，自2010年開始，北京市政府六年內總計投入42億元資金連續購買了2732個社會組織服務項目，購買服務內容涵蓋社會公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會治理服務和社會建設決策咨詢服務五大類30個方向。作為實踐較早、經驗較豐富的城市，北京市政府購買服務不僅涉及養老、環保、就業培訓、流動人口服務等眾多領域，還深入到基層社區，與社區治理相結合，為社區居民提供便利、多樣的服務。社區層面的政府購買服務是一個多方主體互動博弈、合力推進的協同治理過程，由于主體利益訴求不同，各類主體在互動博弈過程中容易產生一系列矛盾，影響到社區購買服務效果的發揮。因此，本文從主體互動視角出發，分析了北京市社區購買服務過程中各類主體因互動博弈產生的不同層面、不同類型的矛盾，并基于協同治理精神提出相應的破解策略。

一、相關概念界定

（一）我國“社區”概念

學界普遍認為，“社區”概念最早由德國社會學家滕尼斯提出，并經歷了從德文的“Gemeinschaft”到英文的“community”，再到中文的“社區”的語言旅行過程。[1]“社區”概念作為西方舶來品，在我國經過數十年發展，已具備較明顯的本土化內涵。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出，“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”首次對“社區”概念做出官方權威闡釋，這一解釋也得到了學界的基本認可。在此基礎上，在社區功能方面，楊淑琴等認為社區“是國家為解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的治理單元”[2]；在社區主體方面，劉玉東指出，“居民為第一要素，但互動的主體絕不僅限于居民，其他社會組織尤其是代表政權的基層政府和共產黨組織亦是社區運轉的重要主體”[3]。

需要強調的是，盡管城市“社區”概念在我國指的是居民委員會轄區，但由于社區居委會本質上并不是政府組織，其購買服務的活動必須經過街道政府審批，因此本文所探討的“社區層面的政府購買服務”并不是指單個社區的購買服務問題，而是指街道范疇的政府購買服務。

（二）主體互動、社區服務、社區購買服務分類綜述

主體互動，較多地被運用于描述現代公共政策的形成過程。現代公共政策的形成，在西蒙“有限理性主義”和林德布洛姆“政策分析理論”的影響下，普遍被認為是一個由直接決策者（政府部門、立法機關等）和間接參與者（利益集團、公民等）共同組成的決策主體在各自內部和相互之間的沖突、溝通、取得一致的政治互動過程。事實上，主體互動不僅發生在政策制定環節，還貫穿政策執行始終。因此，把握政策執行過程中涉及的相關利益主體，并分析各類主體的行為傾向和潛在矛盾，是深入理解一項公共政策的重要工具和關鍵手段。此外，“多元主體互動治理”所強調的多元主體參與互動、協同治理思想為“主體互動”提供了來自“治理”的依據，而政府購買服務也內在地契合了“治理”的精神，因此從主體互動視角來考察社區購買服務問題是適宜的。

關于社區服務，楊宏山對社區服務的定義較有參考價值，將其界定為：“在城市社區范圍內，在政府部門、社區組織、企業組織及社區居民的積極參與以及共同行動下，動員社區內外的各種資源，為社區居民提供的公共性、福利性、公益性、互助性、義務性和營利性服務的總稱。”[4]在社區服務供給機制方面，楊宏山、劉中起、陳雅麗等一致認為，要建立由政府部門、非營利組織和市場組織三方共同組成的社區服務多中心供給機制。

政府購買服務，因其滿足我國政府轉變職能的現實需要，與如今大力倡導的“治理”精神相契合，受到我國理論界和實踐界前所未有的關注和重視。國內有關政府購買服務的研究成果始見于20世紀90年代末，并從2010年起開始涌現大量的學術論文發表，之后也一直呈上升態勢，購買服務的學術發表與愈發繁榮向上的實踐發展態勢基本吻合。[5]在政府購買服務主體研究方面，王浦劬和薩拉蒙提出了由購買者、承接者和使用者構成的“三元主體”分析框架，從“三元主體”角度探討購買服務問題。[6]在政府購買服務實踐研究方面，現有研究大都從我國整體或典型城市（如上海）對政府購買服務實踐現狀、現實困境及路徑選擇等開展研究，少有學者從社區層面考察政府購買服務問題，有關社區購買服務的研究甚至屈指可數：鄭衛東初步探討了上海城市社區建設中政府購買服務的實踐特點、成效與問題，并提出了政策建議；[7]王清等在介紹“二級購買”的購買服務創新中引入了深圳市西鄉街道辦的購買案例，從側面展現了深圳街道社區層面購買服務的基本面貌；[8]王曉征以豫東地區的實地調研為基礎，分析了基層政府購買服務的制約因素，并提出解決路徑。[9]

應該認識到，社區層面作為政府購買服務的“落地”層面，直接影響政府購買服務的政策效果，因而具有重要的研究價值。但是，當前學術界對社區購買服務的研究從量上看也十分不足。因此，本文基于對北京市社區購買服務的實地調研①①2015年9月，從購買者和承接者同時切入，對北京市西城區X街道和參與社區購買服務的Q社會組織分別開展實地調研。X街道于2009年開始社區購買服務實踐，是北京市較早開展社區購買服務的街道之一。Q社會組織于2012年開始承接政府購買服務項目，至2015年共開展了16個項目，并且其開展的項目大都屬于社區購買服務性質。 ，對北京市社區層面政府購買服務的實踐情況開展研究。

二、北京市社區層面政府購買服務的參與主體

社區層面的政府購買服務，是一個多方主體互動博弈、合力推進的協同治理過程。圍繞社區購買服務，主要有五大主體參與，分別是街道政府、社區居委會、社會組織、企業及社區居民。其中，街道政府和社區居委會是社區層面的管理組織，社會組織主要是指具備承接政府購買服務資質的非營利性社會組織，企業包括生產服務的市場企業和社會企業兩類，社區居民則是指居住在社區范圍內的民眾。這五大主體一方面作為有各自利益訴求的獨立主體，參與政府購買服務各環節的互動博弈；另一方面又作為政府購買服務的共同推進者，合力實現優化公共服務供給的政策目標。

參與社區購買服務的五大主體，根據其承擔角色的差異，又可以分為三類主體，如圖1所示。第一類主體是購買者，是社區服務的提供者，包括街道政府和社區居委會。需要說明的是，由于社區居委會本質上并不是政府組織，因此社區層面的購買者嚴格意義上是街道政府而不包括社區居委會，但在我國政府實際運作過程中，社區居委會事實上分擔了繁重的政府職能，成為了一級準行政組織，并且社區居委會在社區購買服務工作中是重要的執行力量，因此本文將街道政府和社區居委會都視為購買者。第二類主體是承接者，是社區服務的生產者，主要是包括社會組織和企業在內的社會力量。受當前“推進國家治理體系和治理能力現代化”的影響，北京市社區購買服務承接者的主要成分是社會組織和社會企業，而市場企業則是補充。第三類主體則是使用者，是社區服務的消費者，即社區居民。

三、北京市社區購買服務的主體互動過程

北京市社區購買服務是由三類主體參與互動達成的，具體而言，主要形成了“購買者-使用者”確定服務需求互動、“購買者-承接者”達成合作意向互動和“承接者-使用者”形成服務對接互動。

（一）“購買者-使用者”互動：確定服務需求

通過調研得知，不同的社區由于人口構成、居民特點不同，社區居民對社區公共服務的需求也存在差異，這就要求公共服務的提供者在了解民意的基礎上做出購買服務決策。在確定服務需求方面，X街道主要是通過開展社區調研、召開居民懇談會等方式傾聽居民心聲，了解居民需求，在此基礎上設計購買服務項目。

（二）“購買者-承接者”互動：達成合作意向

這一階段，主要是作為購買者的街道政府和作為承接者的社會組織互動博弈、達成合作，具體可以劃分為三個步驟。

1.雙向選擇。市場機制下，追求利益最大化的各方主體在競爭市場上通過雙向選擇方式尋求最佳合作伙伴以期實現合作共贏。政府購買服務因其引入市場機制的特性，達成購買合作也要經歷一個雙向選擇的過程，作為購買者的街道政府要以組織規模、人員素質等指標考察社會組織的資質條件，作為承接者的社會組織也要基于社區服務人群特點、工作開展難易程度等的判斷決定是否參與投標。X街道主動構建了雙向選擇機制，在實地考察社會組織并將符合要求的社會組織納入備選的基礎上，街道政府會召開社會組織和街道各科室及社區的雙選會。雙選會上，街道各科室及社區提出服務需求，社會組織就自身資質條件、服務內容等進行展示，然后雙方平等協商、充分溝通，達成合作，實現雙向選擇。

2.簽訂合同。簽訂購買合同主要是就購買服務內容、數量、價格、質量標準、監督管理、雙方權利義務等事項協商談判，形成文本約定。這一環節，政府購買服務的定價機制問題受到較多關注，根據調研得知，街道政府在所購服務既沒有相關定價規定也沒有市場參照價格的情況下，一般采取的是在社會組織申報額度的基礎上先“砍”再“談”的定價方式，即先由社會組織在申報項目書中列明經費用途及相應額度，街道政府再在此基礎上和社會組織“討價還價”，以確定社區購買服務的最終價格。

3.監督管理。合同簽訂之后，購買者和承接者便依照合同規定各司其職，各履其責：作為承接者的社會組織依照合同標準生產所需服務；作為購買者的街道政府也必須成為嚴格的合同管理者[10]對社會組織實施監督管理。X街道社區購買服務的監管職責仍由街道政府自行承擔，主要從兩個方面考核社會組織：一方面是對社會組織硬件條件、生產服務數量等“顯性”指標進行直接考察；另一方面則是利用街道自主開發的信息系統對居民滿意度、公共服務質量等“隱性”指標實行間接考察。與X街道不同，Q組織參與的社區購買服務項目的監督管理大都引入了第三方機構。由第三方機構對社會組織實行監督并在每年年底對社會組織績效進行打分，社會組織的得分情況不僅會影響其參與下一年度政府購買服務的可能性，還會影響其績效資金的劃撥。

（三）“承接者-使用者”互動：形成服務對接

形成服務對接是社區購買服務的“落地”階段，即作為承接者的社會組織在和街道政府達成合作、取得社區進入資格后，面向社區居民生產所需服務的過程。從某種意義上講，無論是確定服務需求還是達成合作意向都是為了解決“如何更好地落地”的問題，因此，這一階段社會組織要為社區居民生產優質的服務“落到實處、落到細處”尤為關鍵。

四、北京市社區購買服務主體互動矛盾分析

通過調研我們發現，由于主體利益訴求不同，各類主體在互動博弈過程中形成了不同層面、不同類型的矛盾。首先是三類主體之間的互動博弈分別形成了“購買者-使用者”矛盾、“購買者-承接者”矛盾和“承接者-使用者”矛盾；其次在購買者內部也存在互動博弈，形成了“街道政府-社區居委會”矛盾。

（一）“購買者-使用者”矛盾：服務供給與居民需求難一致

針對社區服務供給，作為消費者的社區居民傾向于選擇能夠滿足自身效用最大化的服務項目；但作為提供者的街道政府，需要綜合考量社區居民多樣化的服務需求，并在購買資金、管理能力等諸多條件限制下，最終對居民需求作“選擇性回應”，如此街道政府服務供給與社區居民需求便難以達成一致。

（二）“購買者-承接者”矛盾：購買領域、合同議價、項目監管存分歧

在“購買者-承接者”合作互動過程中，主要在購買領域、合同議價、項目監管等方面存在矛盾點。

1.購買領域矛盾。對社會組織而言，政府“釋放”越多的購買領域，意味著其有越大的生存空間，因而自然希望能從政府職能中分離出更多的購買服務事項。但是，對街道政府而言，實施購買服務意味著向社會“放權讓利”，因而具有購買服務領域最小化的行為傾向與慣性。根據調研得知，當前北京市政府文件對政府購買服務目錄仍缺乏明確的表述和詳細的規定，導致基層社區購買服務工作事實上仍處于“摸著石頭過河”的基本狀態。X街道的社區購買服務主要集中于“不痛不癢”、娛樂性較強的文體類、公益類領域，街道的“一站式”公共服務大廳和社區服務中心兩個機構目前仍都屬于事業單位性質，沒有任何政府購買服務參與。也即是說，X街道政府的行政類職責仍然完全停留在街道，并沒有通過政府購買服務向社會轉移出去。

2.合同議價矛盾。作為合同簽訂的核心，政府購買服務定價問題受到購買者和承接者雙方的高度重視。作為承接者的社會組織自然希望自己生產的服務能夠“賣”出好價錢，而作為購買者的街道政府則希望“買”到物美價廉的優質服務，在服務定價缺少明確規定的情況下，雙方將圍繞服務價格展開激烈的談判。通過調研發現，目前北京市社區購買服務價格的決定仍沒有明確的政策規定，基層政府在社區購買服務定價工作中決策的自主性較大，街道政府為了防止社會組織虛報項目經費，通常采取對社會組織申報的項目經費先“砍”再“談”的“一刀切”應對策略。

3.項目監管矛盾。購買合同達成后，社會組織生產服務，街道政府監督管理，街道政府與社會組織的監督與被監督關系形成，在社區購買實踐中進行持續互動博弈。為保障社區服務供給質量、有效滿足居民需求，街道政府切實履行自身監管職責至關重要。但是，由于服務不同于商品，其無形的特性致使其難以考察，卻反向強化了社會組織“缺斤短兩”生產服務的行為傾向，致使街道政府面臨項目監管難的現實困境。

（三）“承接者-使用者”矛盾：服務生產與服務對象需求不相適

社區購買服務的“落地”階段，是社會組織與服務對象“打交道”的階段。這一階段，服務的直接使用者希望社會組織生產滿足自身需要的社區服務，社會組織則基于自身資質條件、合同規定以及政府要求等為服務對象生產服務。這一過程中，雙方可能就服務質量、服務態度等產生分歧，由此形成“承接者-使用者”矛盾。

（四）“街道政府-社區居委會”矛盾：購買服務偏好存差異

在購買者內部，同樣存在主體互動的矛盾。雖同屬于購買者范疇，但街道政府和社區居委會在社區購買服務中的任務分工并不相同：街道政府是購買決策的最終制定者，而社區居委會則是購買決策的重要執行組織。應該看到，雖然街道政府和社區居委會是特殊的指導與被指導關系，但二者是獨立的兩個主體，對購買服務有不同的偏好傾向：街道政府作為街道的統籌管理者傾向于購買符合街道整體利益的服務項目；而社區居委會由于其與居民接近的特點則傾向于購買“迎合”居民偏好的服務項目以利于執行，最后由于街道政府是最終決策者，便有可能導致社區居委會執行積極性不高甚至執行不力的情況出現。

五、北京市社區購買服務主體互動矛盾破解

社區購買服務是一個多方主體參與互動、合力推進的協同治理過程，其順利推行既離不開三類主體各自能力的提升，也離不開各類主體之間的相互配合和通力合作。推進社區購買服務，不僅要在宏觀層面從強化法律法規制度建設、加強購買服務信息化建設、綜合提升人員素質等方面加以建樹，還要在微觀層面針對主體互動博弈產生的各類矛盾著力從下述四個方面予以破解。

（一）“購買者-使用者”矛盾破解：傾聽民意、上下互通、有效供給

應該認識到，社區購買服務滿足的只能是社區部分居民的需求，因此不可強求政府服務供給與社區居民需求的完全一致。但是，政府服務的提供也不應偏離社區居民需求，政府仍需在走訪民意、社區調研的基礎上做出合情合理的購買服務決策。此外，作為使用者的社區居民也應主動構建意見傳達機制，積極向街道政府或社區居委會反饋服務意見，協助購買者完善工作流程、提升服務質量。由此，購買者自上而下采集居民意見與使用者自下而上傳達服務需求相結合，形成上下互通的交流機制以實現社區服務的有效供給。

（二）“購買者-承接者”矛盾破解：擴大領域、規范定價、強化監管

針對該矛盾，應主要從擴大購買服務領域、規范政府購買服務定價、借助新興工具強化監管三個方面著力加以破解。

1.擴大購買服務領域。當前，北京市社區購買服務主要集中在非政府職能延續的文體類、公益類領域，與政府職能相關的服務內容仍主要由街道政府自己提供。一方面，這是由于北京市政府購買服務目錄對購買范圍的界定仍比較籠統，導致基層政府在社區購買服務工作中抱著“少開展、少惹事兒”的消極態度；另一方面，這與社區購買服務管理者對政府購買服務初衷認識不清也有一定關系，雖然政府購買服務工作受到政府管理者的高度重視，但是他們對政府購買服務的理解仍主要停留在引入多主體參與的“形式”治理層面，而對“以政府購買服務促進政府職能轉變”的深層次政策意圖缺乏理解。因此，針對上述情況，有必要制定詳細的政府購買服務目錄以明確社區購買服務的具體領域，同時要重視轉變政府工作人員的觀念，適度擴大社區購買服務的領域。

2.規范政府購買服務定價。當前，北京市街道政府在社區購買服務工作中之所以采取“先砍再談”的“一刀切”定價策略，這與社會組織“魚龍混雜”的現狀不無關系，一些社會組織為了獲得更多的項目資金采取虛報項目經費的做法，導致街道政府對其信任感缺失不得不出此“下策”。那么，政府購買服務的價格究竟應該由誰決定？應該如何決定？基層政府自主“拍板”決定購買服務價格的方式顯然是不恰當的，為了更好地指導基層政府購買服務的定價工作，應從法律法規層面對政府購買服務價格做出規定，使服務定價有明確的依據。[11]

3.借助新興工具強化監管。在借助新興工具強化監管方面，X街道就做出了有益的探索。街道政府自行開發了一套名為“社會組織服務共同信息化平臺”的網絡軟件，于2015年投入使用。這套軟件在服務點（約6-7個）設有終端大屏機，終端機上會顯示服務預告、往期回顧、簽到報名、注冊等內容。居民注冊后，每次參加服務都要通過終端機刷臉識別系統（花時不到1秒）進行簽到。簽到后，后臺大數據會對參加活動居民的信息進行統計，分析得到服務對象的群體特征（包括性別、年齡等）。通過信息系統對服務活動的實時監控，街道政府就可以了解每天每項活動的參與人數和實施情況，而信息系統的后臺數據分析結果不僅可以幫助街道政府了解社區居民的服務偏好（根據服務對象人數多寡判定）及其偏好模式（特定服務類型與服務對象群體特征之間的聯系），也成為街道政府對社會組織開展績效評價的重要參考依據。

（三）“承接者-使用者”矛盾破解：提升服務、加強監督、轉變方式

針對服務對象對社會組織生產服務的質量、提供服務的態度等問題，一方面社會組織要提高自身素質，提升服務質量，另一方面街道政府也要積極履行自身監督職責，通過開展績效評估等方式強化監督。此外，根據調研得知，社會組織要想獲得社區的進入資格，就不僅要滿足服務對象的需求，還需兼顧街道需求和社區需求，由此社會組織“迎合”政府需求的行為在一定程度上制約了其滿足服務對象需求的能力。針對這一問題，實現購買方式從非獨立性購買向獨立性購買轉變是關鍵，通過弱化社會組織對政府的“迎合”傾向，促使其將精力更多地投放在生產服務本身，從而促進社區購買服務質量的提升。

（四）“街道政府-社區居委會”矛盾破解：鼓勵探索、挖掘交集、凝聚共識

街道政府與社區居委會購買服務偏好不一致的矛盾，是由雙方身份、角色不同導致看問題的角度不同造成的。針對這一矛盾，可以鼓勵社區居委會充分發揮自身“從群眾中來”的優勢，積極探索符合自己所在社區需求的購買服務項目，再通過街道政府審核的方式，兼顧兩者偏好，充分挖掘社區需求和街道需求的交集領域，從而破解由二者偏好不一致帶來的執行不力難題，真正實現社區購買服務工作“到群眾中去”。

參考文獻：

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[10]崔軍.關于政府購買服務的幾點基本認識[J].財政監督，2014（27）：63-65.

[11]崔軍，張雅璇.政府購買服務定價的核心推定與策略安排[J].行政管理改革，2016（8）：47-52.

責任編輯：孔九莉