改革開放以來地區(qū)(行署)機構改革研究*

侯桂紅

改革開放以來地區(qū)(行署)機構改革研究*

侯桂紅

改革開放以來，為適應新時期現(xiàn)代化建設的需要，中央對地區(qū)(行署)進行了兩次機構改革。由于現(xiàn)實層面存在地方精簡“假動作”較多、配套不到位、改革的難度很大等問題，歷史層面又受到缺乏組織法、職能超規(guī)越限、全能型政府管理理念與舊體制等因素影響，致使地區(qū)機構改革的結果與中央的規(guī)制出現(xiàn)不小的差距。這既是當時大背景的普遍映射，也有地區(qū)行署自身的特殊緣由。

地區(qū)行署;地級政府;專區(qū)專署;派出政府;機構改革

地區(qū)行署是1978年至1999年間一項重要的地方行政制度①地區(qū)行署全稱地區(qū)行政公署，是省級派出機構，負責檢查、指導縣級工作，其轄區(qū)稱地區(qū)。地區(qū)還設地委和群團，20世紀80年代又陸續(xù)設政協(xié)和人大。由于1983年開始實行市領導縣和2002年嘗試實行省直管縣，地區(qū)行署數量銳減，截至2015年底尚有12個行署存在于少數邊疆省份。在近現(xiàn)代，地區(qū)行署制的前身包括行政督察專員公署制(1932年至1949年)、專區(qū)專署制(1949年至1966年)、地區(qū)革命委員會制(1967年至1977年)，其中除地區(qū)革命委員會是中央規(guī)定的正式一級政府外，其他均為派出政府(也稱虛級政府)。筆者之所以將1999年作為地區(qū)行署制度的終結點，是因為當年1月5日《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》正式提出“其余地區(qū)建制也要逐步撤銷”。，曾在新時期的各項建設中發(fā)揮了不可或缺的作用。該制度存續(xù)的21年間，整體上看，地方政府進行了四次機構改革(1982年、1988年、1993年、1998年)。與其中的第一次和第三次相對應，地區(qū)有兩次機構改革②本文中的“機構”取其狹義內涵，僅指政府設置的機構，不包括機構的運作。同時，本文不涉及地區(qū)的撤銷問題。，以往研究對此較少涉及③現(xiàn)有研究絕大部分是來自政治學的時政對策性研究。參見翁有為:《專區(qū)與地區(qū)政府的法制研究》，人民出版社，2007年;江榮海等:《行署管理——阜陽行署調查》，中國廣播電視出版社，1995年;刁田丁主編:《中國地方國家機構研究》，群眾出版社，1985年;史衛(wèi)東:“省制以來統(tǒng)縣政區(qū)發(fā)展研究”，博士學位論文，華東師范大學，2006年;蘇藝:《試述我國省級政府派出機關的演變》，《法制與社會》2013年第33期;張鼎良:《探析貴州省地區(qū)行政公署的作用及其發(fā)展趨勢》，《貴陽學院學報(社會科學版)》2012年第2期;周松柏、胡曉登:《落后地區(qū)機構改革的難度與風險——以貴州省為個案的典型分析》，《貴州大學學報(社會科學版)》2000年第1期;錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國行政管理》2000年第7期;孫學玉:《撤銷地區(qū)、市縣分治:行政區(qū)劃調整新構想》，《江海學刊》1998年第1期;華偉:《地級行政建制的演變與改革構想》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第3期;付長良:《試論理順地區(qū)行政公署的行政區(qū)劃體制》，《政治學研究》1997年第2期;毛壽龍:《中國地級政府的過去與未來》，《安徽教育學院學報(哲學社會科學版)》1995年第2期;李金夫、姚文明:《健全地區(qū)行署的運行與監(jiān)督機制》，《政治與法律》1994年第2期;翟峰:《為解決地區(qū)級人大行署職權問題的修憲思考》，《當代法學》1993年第1期;《地區(qū)機構改革的設想》，《經濟研究參考》1993年第Z3期;張雅林:《地區(qū)(行署)的沿革、現(xiàn)狀及改革對策》，吳佩綸主編:《地方機構改革思考》，改革出版社，1992年，第90—104頁;吳越:《省縣之間建立地(市)級政權的主要根據》，《社會學研究》1986年第3期;王賢璽等:《地、市機構改革宜早不宜遲》，《經濟問題》1985年第7期;熊文釗:《行政公署的性質及其法律地位》，《法學雜志》1985年第6期。。本文擬通過考察改革開放以來兩次地區(qū)機構改革的歷史，揭示其中的特殊性，同時借此透視地方政府機構改革的共性問題。

一、中央規(guī)制:兩次地區(qū)機構改革的文件規(guī)定

第一次地區(qū)機構改革的發(fā)布時間是1979年，真正開始是1983年。改革的背景就是“文化大革命”以來，包括地區(qū)在內的地方各級政府持續(xù)膨脹、超編嚴重。1979年7月，中央調查發(fā)現(xiàn)，當時“各級黨政領導機關比較普遍存在著機構混亂、臃腫，層次重疊”等問題，而且“更值得注意的是各級黨政機關的機構、編制和文化大革命前比較，不僅大大超過，而且還在繼續(xù)增加”。由此，中央決定進行各級政府機構改革。其中對地區(qū)一級，重申了1978年憲法、1979年地方人大和政府組織法的規(guī)定，要求把地區(qū)行署由“文化大革命”時期的正式一級政府恢復為此前的派出政府性質，并簡單指示道:“地區(qū)是省的派出機構，辦事機構要力求精干。機構設置和人員編制要堅決貫徹精兵簡政的原則，從實際出發(fā)，不要強調上下對口，不要強求上下組織形式一致。”①勞動人事部編制局編:《機構編制體制文件選編》(上)，勞動人事出版社，1986年，第337、339頁。

1983年，隨著中央和省級機構改革的陸續(xù)開展及完成，中央對地區(qū)機構改革有了具體的數字指標限定。是年2月，中央規(guī)定:“地委辦事機構設5—7個。行署可設綜合性的處室10個左右”，地區(qū)總編制“一般不超過300人”②《中共中央、國務院關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號907-31-2-1。。未久，“鑒于多年習慣和現(xiàn)實情況，在全國大部分地區(qū)要改變目前地委和行署實際上行使一級領導機關職權的狀況，使它們真正成為省、自治區(qū)黨委和政府的派出機構，還需要一個過渡時期，這個時期也不會很短”，因此，中央又將行署機構數量放寬到15個至20個③《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于地市州機構改革中應注意的幾個問題的通知》(1983年6月14日)，河北省檔案館藏，檔案號907-31-2-6。，地委機構數和地區(qū)總編制不變。據此，大多數省在1983年至1985年間陸續(xù)進行了地區(qū)機構改革。

第二次地區(qū)機構改革是1993年。此前一年，社會主義市場經濟體制的改革目標已經確立，但各級“黨政機構臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾”，政府的組織、職能與市場經濟建設嚴重不匹配，反而“障礙企業(yè)經營機制的轉換，已經到了非改不可的地步”。十四大報告提出:“按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構進行改革。”辦法是:“綜合經濟部門的工作重點要轉到加強宏觀調控上來。撤并某些專業(yè)經濟部門和職能交叉重復或業(yè)務相近的機構，大幅度裁減非常設機構。”④《江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告》(1992年10月12日)，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.html。

當年3月的《政府工作報告》原則規(guī)定:“各級國家機關工作人員總數減少幅度在百分之二十五左右”，而地區(qū)等“各級派出機構要大力精簡”⑤李鵬:《1993年政府工作報告》(1993年3月15日)，中華人民共和國國史網2009年8月18日，http:// www.hprc.org.cn/wxzl/wxysl/lczf/dishiyijie_3/200908/ t20090818_27705_3.html。。7月下發(fā)的《關于黨政機構改革的方案》除再次重申地區(qū)為虛級政府外，還較為具體地規(guī)定了地區(qū)機構的編制。此文件規(guī)定:“地區(qū)一級要按照派出機構的性質進行改革，把工作重點轉向監(jiān)督、指導、檢查、協(xié)調等方面。地區(qū)黨政機構應盡量設得綜合一些，控制在30個左右。地區(qū)機關人員編制一般為900人左右，轄縣少的地區(qū)控制在500人左右。全國地區(qū)機關人員編制總數精減30%左右。地區(qū)黨委、行署、其他機關之間的編制分配比例為15∶80∶5。”①中共中央紀委干部室編:《紀檢監(jiān)察干部工作手冊》，中國方正出版社，2002年，第188頁。8月，中央又具體規(guī)定了除地區(qū)之外各級政府機構的名稱，對地區(qū)則只表示“地區(qū)黨政必設機構參照自治州的機構設置”②《中國地方政府機構改革》，新華出版社，1995年，第73頁。。據此，各省在1993年至1998年間進行了第二次地區(qū)機構改革。

二、地方實況:不成正比的付出與結果

各省在中央規(guī)制下發(fā)后，都費時費力地進行了地區(qū)機構改革。改革的程序大致是由地區(qū)自行商討提出改革方案，然后上報省審核、議決，最后下發(fā)實行。各地區(qū)方案的提出大都耗時一年左右，經過地委、行署及其所屬局、委、辦之間反復的磋商與修改。僅以河北省石家莊行署為例，該地區(qū)的機構改革從1982年6月正式開始，此后反復開會討論方案，幾易其稿。在1982年11月上交河北省的請示稿之前，有四個較為完整的過程稿，具體包括:當年6月22日《關于地級黨政機關群眾團體精簡改革意見(草)》、10月16日《關于地級黨政機關群眾團體機構改革方案(初草)》、10月25日《關于地級機關機構改革方案(討論稿)》、11月19日《地委、行署機構改革方案(征求意見稿)》③《卷內目錄》，石家莊市檔案館藏，檔案號58-2-4。。第二次地區(qū)機構改革時同樣如此，1995年出版的《中國地方政府機構改革》一書，就輯錄了當時保留地區(qū)的19個省第二次地區(qū)機構改革的上報方案。每次改革，各省各地區(qū)都力爭靠向中央的數字指標。如第二次改革，中央規(guī)定地區(qū)精簡30%，根據對下表的分析，全國各地區(qū)的編制精簡比例平均為34.9%，其中最高的山西省為47.5%，最低的浙江省為15.7%，19個省、自治區(qū)中有12個比例在30%以上。

然而，各省兩次地區(qū)機構改革頗費周章的付出并未獲得與之完全成正比的結果，主要表現(xiàn)在以下兩點:

其一，地區(qū)機構精簡的顯著效果僅體現(xiàn)于改革之初，而后不久就會明顯反彈。第一次改革規(guī)定地區(qū)總編制300人，行署機構15個至20個。大多數地區(qū)也盡量如是做了方案。例如，河北省滄州地區(qū)1983年下半年到1984年初進行機構改革時，方案規(guī)定行署常設機構由55個精簡為24個;但到1987年10月，實際又增至49個①《中國共產黨河北省滄州地區(qū)組織史資料(1926—1987)》，河北人民出版社，1991年，第394、395頁。，反彈率為104%。又如，山東省1983年改革規(guī)定“6個地區(qū)行政公署一般設工作部門25個”;至1985年底，實際“行署平均設序列內工作機構42個，多的不超過50個”②《山東省志·政權志(1983—2005)》，山東省省情資料庫，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=75＆run=13。，反彈率為68%至100%。1987年，中共中央、國務院在《關于制止機構、編制和干部隊伍膨脹的通知》中不無痛慨地指出:“1982年機構改革中，各級黨政機關撤銷、合并了一些重疊機構，核定壓縮了人員編制，規(guī)定了領導職數，調整了領導班子。但近一、二年來，許多地區(qū)、部門又出現(xiàn)了增設機構、擴大編制、機構升格、濫提職級、亂招干部的現(xiàn)象，而且這種勢頭至今還在繼續(xù)發(fā)展。”③徐頌陶主編:《中國人事管理工作實用手冊》，中國財政經濟出版社，1992年，第578頁。根據1990年底的統(tǒng)計，“我國地州盟黨政機關平均設置50個工作機構，超限一倍有余”④吳佩綸主編:《地方機構改革思考》，第97頁。。

19個省第二次地區(qū)機構改革前后編制及精簡比例統(tǒng)計表

第二次改革時規(guī)定地區(qū)機構30個，總編制為500人至900人，黨、政、其他三部分機關的編制比為15∶80∶5，即行署應是400人至720人。而1996年河北省衡水行署實有1283人⑤《中共河北省委、河北省人民政府關于印發(fā)〈加快全省機構改革，實施控編減員方案〉的通知》(1996年4月18日)，河北省檔案館藏，檔案號855-50-551。。山東省1995年至1996年改革時規(guī)定三個地區(qū)行署(聊城、濱州、菏澤)機構數分別為39個、41個、42個，實有64個、58個、67個，規(guī)定三個地區(qū)總編制為3763人，實有6599人⑥《山東省志·政權志(1983—2005)》，山東省省情資料庫，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=152＆run=13。。經濟欠發(fā)達的貴州省畢節(jié)地區(qū)1996年進行第二次機構改革時，地直黨政機關原有60個，原有人員1568名;改革后，機構減至43個，總編制減至1144名;然而到了2000年，該地區(qū)實有機構53個，實有人員1135人——人數雖有降低，機構卻增加了10個⑦《畢節(jié)地區(qū)志·黨派群團志》，貴州人民出版社，2007年，第331—332頁。。

因此，地區(qū)歷經兩次機構改革，其結果正如山西省一部官方著作所寫:“雖進行了機構精簡，但是，原有的工作機構大部分仍保持原狀。”⑧《中國共產黨山西省運城地區(qū)組織史資料》第2卷(1987.10—1997.10)，山西人民出版社，2000年，第249頁。1998年，一位學者指出:“目前，地區(qū)黨委和行署機構實際上已達58個左右”⑨孫學玉:《撤銷地區(qū)、市縣分治:行政區(qū)劃調整新構想》，《江海學刊》1998年第1期。。時至今日，尚存在于邊疆省份的幾個地區(qū)，其行署的機構數量也仍然大大超出中央規(guī)定的30個左右的標準。如2015年新疆阿克蘇行署有機構44個⑩阿克蘇政府網，http://www.aksu.gov.cn/col/ col1218/index.htm l。，哈密地區(qū)行署有機構45個?哈密政府網，http://www.hami.gov.cn/xxgk/dqbmxxgkml.htm;中共哈密地委黨務公開網，http:// hmdw.hami.gov.cn/bmgz.htm。，吐魯番地區(qū)行署有機構49個?吐魯番地區(qū)政府網，http://www.tlf.gov.cn/。，塔城地區(qū)行署有機構48個?塔城地區(qū)政府網，http://www.xjtc.gov.cn/info/ egovinfo/xxgknr/68270107%C3%AF%C2%BC%C2% 8D3-30/2015-0415008.htm。。可見，兩次地區(qū)機構改革并未實現(xiàn)中央“大力精簡”的要求。

其二，地區(qū)機構并未改革成派出政府應有的結構(模式)。如前所述，中央規(guī)定地區(qū)恢復為派出機構，機構要“精干”，“不要強調上下對口，不要強求上下組織形式一致”。但事實并非如此。1983年第一次地區(qū)機構改革后，即有學者說，地區(qū)“完全是一級政府的模式”?刁田丁主編:《中國地方國家機構研究》，第122頁。。第二次改革后的1993年，有文章寫道:“目前，地區(qū)黨委和行署機構設58個，其中黨委8個左右，行署50個，基本上與省、自治區(qū)的機構對口設置。”?《地區(qū)機構改革的設想》，《經濟研究參考》1993年第Z3期。2000年，任職于勞動人事部編制局的錢其智也說:“基本上是省里設什么，地區(qū)也設什么，市、州設什么，行署也設什么，上下對口，左右看齊，與一級行政實體幾乎沒有兩樣。”?錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國行政管理》2000年第7期。此外，地區(qū)還和其他地方政府一樣設立了層出不窮的二級機構和大量的臨時機構。僅以河北省為例，1986年9個地區(qū)各自有二級機構177個至274個不等，5個地區(qū)的二級機構在200個以上;其中9個行署的二級機構在132個至198個不等，位居前三的分別是勞動人事局95個、商業(yè)局83個、交通局78個;地委系統(tǒng)設二級機構較多的是辦公室、組織部、宣傳部，多有6個至7個內設二級科室①《各地區(qū)黨政群機關分部門實有人數統(tǒng)計表》(1—21)(1986年4月)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-218。。“一般來說，機構設置越多，層級設置越多，縱橫關系越復雜，公務人員數量也越多。”②沈榮華:《中國政府改革:重點難點問題攻堅報告》，中國社會出版社，2012年，第86頁。

可見，兩次地區(qū)機構改革，既未在數量上完成機構20個或30個、編制300人或900人的指標，也未在結構(模式)上使地區(qū)(行署)真正成為派出機構，中央規(guī)制與地方實況存在一定的差距。

三、規(guī)制與實況存在差距的原因:現(xiàn)實和歷史邏輯糾結的時代局限性

中央規(guī)制和地方實況之間之所以會出現(xiàn)差距，原因主要來自現(xiàn)實和歷史兩個層面。

(一)現(xiàn)實(表層)原因

1.地方精簡“假動作”較多

這主要包括以下幾點:(1)改革之初就把方案做大。如第一次改革中央規(guī)定地區(qū)總編制為300人，但各地最初的改革方案基本上就大大超出了這一數字。如1983年延安地區(qū)機構改革，“陜西省下達行政編制730名”③《延安地區(qū)志·政務志》，陜西省地情網，http:// www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yadqz/。。貴州省銅仁地區(qū)1984年7月改革后，配編為1189人④《銅仁地區(qū)志·政權志》，貴州人民出版社，2006年，第182頁。。機構設置亦然，如“1984年中央規(guī)定地委行署工作機構設置不得超過30個。事實證明，幾乎沒有一個地區(qū)的機構設置不超過規(guī)定限額，多的設到50來個，少的也有40多個”⑤錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國行政管理》2000年第7期。。

(2)撤虛不撤實，撤中有留。新中國成立以來的機構精簡辦法基本就是撤、并、改，兩次地區(qū)改革同樣如此，其效果無外乎三種:第一種是真的撤銷了，這類多為一些過時的或基本完成階段任務的臨時機構。如1980年6月，邯鄲行署清理臨時機構34個，其中撤銷的14個機構是工業(yè)學大慶、右派摘帽、財貿雙學、棉花、調整物價、工資、食品衛(wèi)生、農田基本建設、山區(qū)建設、平原除澇、匡門口水庫籌建、劉家莊水庫籌建、清理基建項目、清倉查庫、邯邢基地服務等辦公室⑥《中國共產黨河北省邯鄲地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，河北人民出版社，1993年，第489頁。。第二種是撤牌子不撤機構，官方說法就是撤銷某某領導小組，保留某某辦公室。換言之，這種方法也叫撤虛不撤實，因為只撤銷了一些領導人兼職的虛擬領導小組，保留了辦事的實體機構，實際是虛晃一槍。第三種是改為公司經濟實體，這種方法和第一種方法是各地實現(xiàn)精簡數字較多的方法。如河北省石家莊行署1983年9月至12月間機構由51個減為36個，其中改為公司的有8個⑦《石家莊地區(qū)志》，河北人民出版社，1992年，第625頁。。承德行署1983年12月進行改革后，機構數由50個減為26個，其中撤銷14個，另有8個改為“發(fā)展商品經濟和專業(yè)化生產服務的經濟實體機關”⑧《中國共產黨河北省承德地區(qū)組織史資料(1931—1987)》，河北人民出版社，1992年，第330頁。。邯鄲行署1983年8月改革后，機構由原來的44個減為26個，其中14個由工業(yè)主管局改為企業(yè)公司⑨《中國共產黨河北省邯鄲地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，第490頁。。1984年邢臺行署機構由57個減為47個，“將29個主管局改革為企業(yè)公司”⑩《中國共產黨河北省邢臺地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，河北人民出版社，1991年，第420頁。。山西省忻州行署第二次改革中，機構由原來的73個減至37個，其中改為事業(yè)單位的有8個，改為經濟實體的有4個?《中國共產黨山西省忻州地區(qū)組織史資料》第2卷(1987.10—1998.6)，山西人民出版社，2001年，第151頁。。廣東省梅縣行署1983年10月前后進行機構改革后，“行署的工作部門有30個，賦予行政管理職權的處級公司有9個，直屬事業(yè)單位有8個”?《梅州市志》，廣東省情數據庫，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政協(xié)/050202.htm。。以上幾種做法，除第一種是真正精簡掉了，實際上第二種、第三種都可以認為是精簡的“假動作”，尤其是行政機構改頭換面為公司，躲過風頭后就很容易故態(tài)復萌。正如河北省滄州行署一部官方著作所寫:“經過兩年的時間發(fā)現(xiàn)，那些改為企業(yè)公司的機構，雖然稱謂變了，但其職能并未轉變。故此，經地委、行署批準，這些單位又于1986年先后恢復了原來各局的稱謂。有的局為了便于開展業(yè)務仍保留了公司的牌子，實行一套人馬兩種稱謂。”①《中國共產黨河北省滄州地區(qū)組織史資料(1926—1987)》，第394頁。

(3)前腳減、后腳增。這種現(xiàn)象在中央層面和地方層面都存在。中央在發(fā)布精簡規(guī)定的同時又曾多次要求地區(qū)行署增設一些機構，據筆者粗略統(tǒng)計，1979年至1987年就有四五個。如1979年7月，中央規(guī)定地區(qū)行署恢復統(tǒng)計局②《機構編制體制文件選編》(上)，第535頁。;1980年5月，要求地級“恢復物價委員會或建立物價局”，編制“十至十五人”③《機構編制體制文件選編》(上)，第548—549頁。; 1980年7月，規(guī)定“地區(qū)應設立司法局(處)”，“配置工作人員二十至六十人”④《機構編制體制文件選編》(上)，第636頁。;1986年3月，要求各地區(qū)成立地質礦產管理機構⑤《河北省人民政府辦公廳轉發(fā)省編制委員會、地質礦產局〈關于建立地市礦管機構的報告〉的通知》(1986年11月28日)，河北省檔案館藏，檔案號907-40-36(永久)。;1987年8月，又規(guī)定行署設立行政監(jiān)察機關⑥河北省編制委員會:《關于我省縣以上各級人民政府設立行政監(jiān)察機構有關問題的通知》(1987年11月19日)，石家莊市檔案館藏，檔案號58-1-163 (長期)。。還有一些是中央只規(guī)定省或縣設的機構，沒有明確地區(qū)一級是否建立，一些地區(qū)也建了。如1982年1月，國務院規(guī)定省級建立地名領導小組和地名辦公室，河北省“各級都相繼建立了”，規(guī)定此機構的編制為:省10人，地、市各3人，縣2人⑦《河北省人民政府關于各級地名辦公室編制、經費等問題的通知》(1982年1月13日)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-155。。因此，在中央和省的決定下，地區(qū)經常出現(xiàn)一邊精簡一邊增人、增機構的矛盾現(xiàn)象。例如1982年10月，張家口地委決定撤銷14個機構，恰恰同時又增設老干部局⑧張家口地區(qū)檔案館編:《張家口地區(qū)大事記(1949—1983)》，檔案出版社，1987年，第614頁。。又如湖南零陵地區(qū)1983年改革時規(guī)定行署設20個機構，1986年又增設5個機構——調查研究室、物價局、審計處、城鄉(xiāng)環(huán)境保護處、計劃生育處，地區(qū)群團系統(tǒng)也增設了科學技術協(xié)會⑨《零陵地區(qū)志》，永州市人民政府網，http://www. yzcity.gov.cn/art/2006/9/13/art_2719_142325.html。。再如福建龍巖行署1983年8月機構精簡改革在撤銷6個機構的同時新增了7個機構(城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、經濟體制改革委員會、旅游局、審計局、地方志編纂委員會、煙草專賣局、土地管理局);非但如此，轉瞬之間，“1984年人民銀行龍巖中心支行行使中央銀行職能，同時成立工商銀行、農業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行龍巖中心支行，保險公司龍巖支公司”5個機構⑩《龍巖地區(qū)志》，福建省情資料庫，http://www.fjsq. gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3232＆index=1269＆。。廣東梅縣行署也是前面精簡，隨后“又新增設了一些機構”?《梅州市志》，廣東省情數據庫，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政協(xié)/050202.htm。。

2.地區(qū)機構改革的配套措施或制度不到位

從系統(tǒng)論角度看，“行政體制本身是一個由多方面組成的系統(tǒng)，其各個組成部分之間存在著互相影響、相互制約的關系，因此，作為行政體制改革的一個方面，政府機構的改革應與行政體制其他方面的改革配套進行。而以往的改革卻缺乏這種系統(tǒng)性和配套性”?喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來我國政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。在眾多的不配套問題中，筆者在地區(qū)層面感受最深的是人事和財政兩個方面。

其一，人事上，精簡人員的安置是一個較為明顯的配套不到位問題。1983年第一次地區(qū)改革時，中央曾提出六個“妥善安排”“地市定編后，多下來的人員”的辦法:(1)“分配一些干部到縣、社、廠礦企業(yè)去工作”;(2)“對文化科學水平低的干部，可以送往學校學習、培養(yǎng)”;(3)“采取留職停薪的辦法，接受社會招聘”;(4)“參加各種形式的承包責任制，使他們各得其所”;(5)“年齡已經過線的同志，要按照規(guī)定離休退休”;(6)“對一些年齡較大、尚未過線、身體還好，但由于名額限制而沒能進領導班子的老干部，各地可采取自己認為適當的辦法(如在編制以內建立調研室、設立督導員或巡視員等)，組織他們經常深入基層，了解情況，檢查工作，發(fā)揮積極作用”①《中共中央、國務院關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號907-31-2-1。。但當時干部職務終身制并未廢除，阻滯了上述諸多辦法的實行。盡管1982年為了推進干部隊伍年輕化，正式實行了干部離退休制度，但全國“對那些年老體弱的干部，安排在二線的比較多，離休退休的比較少”，所以中央又敦促“今后幾年要繼續(xù)做好離休退休工作”，力爭“在1999年全面實現(xiàn)離休退休制度化”②《中國二十世紀通鑒(1901—2000)》第5冊·第17卷(1981—1985)，線裝書局，2002年，第758—762頁。。這種干部該走不走的現(xiàn)象說明干部人事制度與機構改革不同步。

其二，在財政上，一方面是機構精簡數字的硬指標，另一方面卻是財政體制的軟約束。盡管1979年開始在行政事業(yè)單位試行“預算包干、結余留用”的辦法，也規(guī)定結余的資金“不得用于增加人員工資”。但文件并未對此作出嚴格、徹底的要求，而是規(guī)定:“有些單位實行預算全額包干有困難的，也可以對單位預算中的一項或幾項費用實行預算包干的辦法。”③《中華人民共和國法規(guī)匯編(1979年1月—12月)》，法律出版社，1986年，第166、165頁。各省基本都只實行單項包干，如河北省僅“對一些大宗的支出項目，如會議費、公費醫(yī)療等試行單項包干”④河北省財政廳:《積極的探索——財政改革的十三年回顧之二》(1992年5月26日)，《財政簡報》第25期，石家莊市檔案館藏，檔案號32-1-723。。與增加人員直接相關的辦公費、工資等一般都不在包干的范圍內。1980年開始實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，總體是地方“多余部分按一定的比例上繳”，“不足部分由中央財政給予定額補助”⑤《國務院關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》(1980年2月1日)，廊坊市檔案館藏，檔案號20-6-358(長期)。。由此，即使由于機構編制變大而需要更多開支，中央也會給補貼。而財政體制一般都是五年一變，即機構膨脹五年都不用愁沒有人員工資和經費。后來財政部反省道:“從一九八〇年開始實行的行政經費‘預算包干’辦法，取得了一定成效，但還不夠完善。有些單位只講需要，不問可能，往往通過領導批條子，頻繁追加預算”，本應是編制與財務雙包干，實際“造成‘包而不干’”⑥《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于控制行政費問題報告的通知》(1987年4月6日)，廊坊市檔案館藏，檔案號20-5-818(永久)。。1988年全國正式實行預算包干制，機關的正常經費全部實行單位預算和部門預算包干，但當時也規(guī)定離休、退休人員經費和各種專項資金不在包干范圍內⑦《財政部關于頒發(fā)〈文教科學衛(wèi)生事業(yè)單位、行政機關“預算包干”辦法〉的通知》，《財政》1988年第8期。。這看似合理，但離退休人員的經費實際上是一筆數量可觀的地方支出，因為離退休人員不但“原標準工資(含保留工資)照發(fā)，福利待遇不變”，且“其他各項生活待遇，都與所在地區(qū)同級在職干部一樣對待，并切實給予保證。醫(yī)療、住房、用車、生活品供應等方面，應當優(yōu)先照顧”⑧《國務院關于公布〈國務院關于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定〉的通知》(1980年10月7日)，廊坊市檔案館藏，檔案號20-6-359(長期)。。所以在沒有足夠中央撥款的情況下，地方財力難以持續(xù)保證離退休干部的各種較高待遇。這也是前述1999年以前干部該走不走的經費原因。因此，一方面，私自增人、增機構的入口在財政上始終都有漏洞可鉆;另一方面，精簡分流的出口總是難暢其流。1990年河北省財政局的一份文件寫道:“行政管理費壓不下來，關鍵是人員的增長沒有控制住。”⑨《石家莊地區(qū)行政公署辦公室轉發(fā)行署財政局關于加強行政費管理意見報告的通知》(1990年9月29日)，石家莊市檔案館藏，檔案號3-9-1355(長期)。這在一定程度上反向證明:財政終究還是沒有扎緊精簡的籬笆。到2007年，中央才把“建立機構編制、人員工資與財政預算相互制約的機制”作為一項法制推行⑩國務院法制辦公室編:《中華人民共和國憲法典(注釋法典1)》，中國法制出版社，2012年，第276頁。。可見，缺乏財政的緊密配合，機構精簡改革難以成功。

除了上述兩個方面的微觀不配套以外，還有經濟體制、政府運作模式等宏觀不匹配的問題①趙明芳:《縱觀我國行政機構改革的歷程——關于我國行政機構改革綜述》，《理論視野》1999年第4期。。1983年中央就清晰地認識到:“這次機構改革是在經濟管理體制還沒有根本改革的情況下進行的，因而不可能是徹底的”②《機構編制體制文件選編》(上)，第110頁。。直到2003年還有學者指出:“目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適應”③喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來我國政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。

當然，地區(qū)機構改革配套不到位是當時大背景條件不成熟所致。地區(qū)第一次改革前，“文化大革命”剛剛結束，整個改革開放都是摸著石頭過河，更何況政府機構改革。中央曾坦承:當時盡管“精簡縣以上黨政機關已經成為全黨全國的呼聲。但目前解決這個問題的條件還很不成熟，如整個國民經濟正在進行調整;管理體制還在變動;干部政策還要繼續(xù)抓緊落實，有些該安排工作的干部還要繼續(xù)安排;更難辦的問題是多余干部如何安排好;等等，還需要進一步研究”。尤其“省、地、縣三級黨政機關的機構如何設置，領導班子如何精干，特別是多余人員怎樣安排好，以及如何提高機關工作效率，等等”，還需“抓緊作些調查研究工作”。④《機構編制體制文件選編》(上)，第338頁。第二次地區(qū)改革前，為建立市場經濟體制，政府要下放經濟權力，其職能應提前轉向宏觀調控。就理論而言，“如果按照行政生態(tài)決定政府職能，政府職能決定政府機構，政府職能和政府機構決定于政府體制的邏輯，那么政府行政改革的序列自然是先轉變政府職能，其次是改革政府機構，再改革政府行政體制”⑤喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來我國政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。而且“我國政府機構改革的重點應當放在轉變政府職能上”，“只有抓住職能轉變開刀，治病治根，才有可能使機構改革真正見效。但在過去的改革中，卻把重點放在機構精簡上，沒有真正涉及職能轉變”⑥張曉芝:《我國政府機構改革面臨的困境及其成因》，《理論與改革》1994年第12期。。實際上，包括地區(qū)在內的各級地方政府職能和行政運作方式并未提前完成轉型，而是同期或滯后于機構改革進行的。1993年中央要求地區(qū)大力精簡的同時，規(guī)定地區(qū)要“撤并某些專業(yè)經濟部門”⑦《江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告》(1992年10月12日)，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.htm l。，“要按照派出機構的性質進行改革，把工作重點轉向監(jiān)督、指導、檢查、協(xié)調等方面。地區(qū)黨政機構應盡量設得綜合一些”⑧《紀檢監(jiān)察干部工作手冊》，第188頁。。但是直至改革開始后一段時間，“地區(qū)還有許多本地自行設置的黨政機構，尤以行署內專業(yè)經濟管理部門為多”⑨吳佩綸主編:《地方機構改革思考》，第98頁。。因此，政府職能非但沒有為機構改革鋪路，反倒成為了絆腳石。

以上說明，機構改革本就是一項艱難而復雜的工程，而“中國用30年的時間走完了西方100多年完善市場的道路，把西方100多年的發(fā)展壓縮到30年，矛盾則是不可避免的”⑩何穎:《中國政府機構改革30年回顧與反思》，《中國行政管理》2008年第12期。。

3.地區(qū)機構改革存在特有的現(xiàn)實困難

對地區(qū)機構改革的難度，中央曾在1983年該項改革之初提醒道:“地區(qū)成為名副其實的派出機構，是一項重大改革，情況復雜，牽涉面廣，工作繁重。”?《中共中央、國務院關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號907-31-2。但到底有多大難度，中央沒有明示。筆者認為，地區(qū)機構改革的難度可以用“大變身”和“大基數”來概括說明。

其一，地區(qū)要大變身為派出政府本身就是一件難度很大的事情。發(fā)展、運行了十年的正式一級政府突然要改成派出政府，這是一個180度的大變身，其他地方政府機構改革簡單地說就是由多變少，而地區(qū)是顛覆性的改革，要由原來滿滿當當的一級政府機構模式砍成僅剩2/3或更少的精干的派出政府。難上加難的是，此后本應是派出政府的地區(qū)(行署)，實際終其余生還繼續(xù)執(zhí)行著近似一級政府的職能①嚴謹地說，1979年至1999年間地區(qū)行署的職能遠遠超出了督導檢查的范圍，承擔了大量分外之責。。有什么樣的職能，必然有與之相適應的機構。此情此景之下，卻要求其變成完全不相稱的、主要承擔督導責任的精干機構模式，可謂難于上青天，必然出現(xiàn)前述改革后不久就反彈的現(xiàn)象。而且殷鑒不遠的是，行政督察專員公署和專區(qū)專署分別在1945年和1960年經歷過兩次由實變虛的嘗試，但均沒有成功。由此，地區(qū)(行署)兩次機構改革的結局也就不用費思量了。

其二，一個鮮為人知的難度在于，地區(qū)是改革前全國機構超編最嚴重的一級。在1965年至1978年的13年中，地級實有人數的增幅居全國各級地方政府之首，具體增幅依次是:地(111.51%)、市(79.36%)、縣(70.23%)、公社(51.20%)、鎮(zhèn)(44.20%)、省(35.34%)、區(qū)(-37.86%)②國家編制委員會:《一九七八年地方各級中共黨委、國家機關、民主黨派、人民團體實有人數統(tǒng)計資料》(1979年10月)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-124。。所以，地區(qū)機構改革面臨著大變身外的大基數。全國每個地(專)區(qū)平均人數，1965年為745.3人，1978年發(fā)展到1260.8人，要達到中央第一次改革規(guī)定的300人，就要減掉76.2%。而對于1978年平均每個地區(qū)有1840人的河北省來說③河北省革委編委辦公室:《一九七八年度河北省各級黨政機關人民團體實有人數統(tǒng)計表》(1979年5月)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-115。，則要減掉83.7%。比例更加驚人的是，1982年河北省第一次地區(qū)改革前，平均每個地區(qū)實有2390人、63個至91個機構④河北省編制委員會:《河北省各地市黨政群機關實有人數統(tǒng)計資料(一九八二年)》(1983年3月)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-150。，那么其編制精簡的幅度竟須達到87.4%，機構即使以30個為目標，精簡的幅度也要達到52.4%至67%。所以才會出現(xiàn)前述情況，即中央先是于1983年2月規(guī)定“行署可設綜合性處室十個左右”，后又在6月規(guī)定“行署設十五至二十個”機構。但即使如此讓步，實現(xiàn)的可能性也很小。當然，中央明智地指示分步完成:“第一步，一般應把現(xiàn)有人員編制減少三分之一;原來基數過大的，應該多減一點。”⑤《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于地市州機構改革中應注意的幾個問題的通知》(1983年6月14日)，河北省檔案館藏，檔案號907-31-2-6。即第一步要“砍掉”797人或更多。筆者認為，這對河北省而言仍然難度較大。雖然該省曾于1983年10月發(fā)文指出，各地制定精簡方案時的原則是“編制基礎大的要多減些人”，但畢竟河北省“地區(qū)級的實有人數在全國是最多的，精簡過多，困難較大”，最后極為勉強地“按精簡40%至41、42%上報”中央⑥河北省委編委辦公室:《當前編制工作中需要注意的幾個問題》(1983年10月31日)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-168。。如按精簡42%計算，要減少1004人。至第一次地區(qū)行署制度改革結束的1985年，河北省各地區(qū)實有人數平均為1380人⑦《河北省各地、市黨政群機關編制、實有人數統(tǒng)計資料(一九八五年)》(1986年4月)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-188。。與1982年平均2390人相比，減少了1010人，即精簡了42.2%，基本達到了預定目標，實屬不易。同樣，第二次改革前，如上文列出的表格所示，全國19個省、自治區(qū)除寧夏外各地區(qū)的平均編制為979人至2300.8人不等，要減至500人至900人，就要減掉48.9%至60.9%，難度同樣很大。更何況改革后的地區(qū)還要額外承擔大量分外工作，各地最初將改革方案做大，某種程度上說也是無奈之舉。

(二)歷史(深層)邏輯

1.地區(qū)行署及其前身組織法的缺失

地區(qū)行署缺乏專門的組織法、條例等，表面看是現(xiàn)實原因，其實更是深層歷史邏輯。自從1937年中共引進國民政府的行政督察專員公署制度開始，幾易其名，直到1999年規(guī)定撤銷地區(qū)行署，60余年的地級派出政府始終沒有專門的組織法。前述中央對兩次地區(qū)機構改革的規(guī)定都較為簡略，第二次改革時更只是簡單地要求“地區(qū)黨政必設機構參照自治州的機構設置”，這在重視程度上與組織法的缺失一脈相承。沒有組織法，就加劇了地區(qū)組織機構數量和職能的自我膨脹。“在正常情況下，政府會進行自我擴張，根據帕金森定律，政府人員以每年5.75%的速度膨脹。政府會不自覺地制造行政工作，往往會把簡單的事情復雜化。新的行政工作需要新的工作人員的情況下，又增加機構，機構多了又要提升行政級別。古今中外莫不如此。”①齊明山主編:《行政學導論》，中國人民大學出版社，2013年，第238頁。因此，地區(qū)成為“文化大革命”后增幅最大、超編最嚴重的一級，也一直是新時期各級機構改革中精簡幅度最大的一級。1983年中央規(guī)定地區(qū)精簡30%，而縣級“大致精簡20%左右”②河北省委編委辦公室:《當前編制工作中需要注意的幾個問題》(1983年10月31日)，河北省檔案館藏，檔案號934-4-168。;1993年全國各級機構綜合精簡幅度為25%左右，其中省精簡20%，直轄市精簡15%，地區(qū)精簡30%，地級市和州精簡20%，縣精簡22%③《紀檢監(jiān)察干部工作手冊》，第188、189頁。。

2.地區(qū)行署及其前身的職能與組織超規(guī)越限

不僅地區(qū)行署的組織與職能超出其應有身份，其前身行政督察專員公署，也從根據地時期開始，就“遠遠超出邊區(qū)政府派出機構應有的規(guī)模，到解放戰(zhàn)爭結束，專署基本成為邊區(qū)政府和縣級政府之間的一級正式政權層級的規(guī)模”④翁有為等:《行政督察專員區(qū)公署制研究》，社會科學文獻出版社，2012年，第404頁。。新中國成立至“文化大革命”前，地區(qū)行署的直接前身專區(qū)專署同樣超出其應有的機構和職能規(guī)制⑤參見侯桂紅:《1949—1966年河北省專區(qū)專署的組織與職能考察》，《當代中國史研究》2010年第5期。。而從行政督察專員公署到地區(qū)行署之間，中央總是隔三差五、三令五申地強調其“派出機構”的性質，這也恰恰說明它們事實上超出了派出機構的范疇。同樣，地區(qū)行署不僅在組織機構上規(guī)模較大，而且在企事業(yè)管理權、縣級主要經濟指標制定權、人事任免權、機構編制審批權、轄市權等職權方面均或多或少地超規(guī)越限。

3.全能型政府理念和舊體制的根本影響

自戰(zhàn)爭年代逐漸形成的全能型政府理念和高度集中的政治經濟管理模式，使各級政府形成大包大攬的行政模式和上下對口的組織結構。而且職能同構、組織同構與運作同型又互為存在和繁殖。隨著現(xiàn)代化建設的發(fā)展，政府必然管得越來越多，機構就必然要越增越多。地區(qū)行署即使是派出政府，只要是這個強大行政體制鏈條中的一環(huán)，加之長期高度集中的計劃經濟管理體制的推波助瀾，就難逃被“全能”的命運。因此，地區(qū)有與省、市相同模式的對口機構設置和相同的運作問題也就不可避免了。雖然“文化大革命”后經濟體制向商品經濟和市場經濟轉型，1988年中央開始提出轉變政府職能，此后又提出有限型和服務型政府理念，但全能型的強大慣性和勢能對1999年前的行署甚至今天的政府機構都還有不小的影響。這也是行政改革持續(xù)至今的原因之一。當然，即便有專門的地區(qū)組織法，行署要想為傳統(tǒng)模式下的現(xiàn)代化建設添磚加瓦，就難逃一一對應設置機構和被迫執(zhí)行近似一級政府職能的體制性強制命運。因此，曾任職于中央機構編制委員會辦公室的張雅林寫道:“地區(qū)機關在維護國家政權統(tǒng)治和促進社會經濟發(fā)展的過程中，發(fā)揮了重要作用。但也存在著過分膨脹、名實不符的現(xiàn)象。”⑥吳佩綸主編:《地方機構改革思考》，第96頁。這種悖反結果正是全能型模式和舊體制下的必然產物。所以，正如鄧小平所論:“精簡機構是一場革命”，但“這不是對人的革命，而是對體制的革命”⑦《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第396、397頁。。只要舊體制不變，任何的改革配套保障都不可能有效到位。只要舊體制不變，就不可能跳出膨脹—精簡的怪圈。宏觀體制不配套，任何微觀細枝末節(jié)的配套都難見實效。

綜上，兩次地區(qū)(行署)機構改革由于地方精簡“假動作”較多、配套不到位、改革的難度很大、缺乏組織法、職能與組織超規(guī)越限、全能型政府管理理念與舊體制的根本影響等原因，致使改革結果與中央的規(guī)制還有不小的差距。這既是當時大背景的普遍映射，也有地區(qū)自身的特殊緣由;既有表層現(xiàn)實原因，也有深層歷史邏輯。而這兩個方面糾結在一起，就成為改革開放前期政府機構改革無法跨越的歷史局限性。

(本文作者北京師范大學歷史學院講師北京100875)

(責任編輯趙鵬)

Study on the Prefecture(Adm inistrative O ffices)Institutional Reform since the Reform and Opening up

Hou Guihong

Since the reform and opening up，in order to adapt to the needs ofmodernization in the new period，the central authorities carried on two institutional reforms on administrative offices.Since，in the realistic existence，local stream line had much“deception”，facilities were not in place，and the reform was difficult，etc.; and in the historical level，there were no organization laws，function was over amore regulatory lim it，and omnipotent governmentmanagement concept and the old system existed.Therefore the reform results had a big gap with the central authorities’regulation.Itwas not only the universal reflection of the background，but also the administrative offices’own special reasons.

D69;K27

A

1003-3815(2016)-03-0028-10

*本文是中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“1979—2002年地區(qū)行署制度若干重要問題研究”的階段性成果。