支持返鄉下鄉需要戰略性對策

蔡永飛

2016年11月29日，《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）發布。這是在《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號）和《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）的基礎上，進一步細化和完善扶持政策措施，以鼓勵和支持返鄉下鄉人員創業創新的最新舉措。

這些文件著眼于推動農業農村發展所迫切需要的人才從城市返鄉下鄉，無疑對農業農村發展具有重要的現實意義和長遠意義。但總的看來，鼓勵和支持人力資源、人才資源返鄉下鄉，尚需更多戰略性的對策。

認識尚需提高

任何政策的制定實施，首先要認識到位，否則政策措施也難以到位。國辦發〔2016〕84號文對支持返鄉下鄉人員工作的意義有如下表述：

“農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉人員到農村創業創新，為推進農業供給側結構性改革、活躍農村經濟發揮了重要作用。返鄉下鄉人員創業創新，有利于將現代科技、生產方式和經營理念引入農業，提高農業質量效益和競爭力；有利于發展新產業新業態新模式，推動農村一二三產業融合發展；有利于激活各類城鄉生產資源要素，促進農民就業增收?！?/p>

這些認識主要著眼于農村經濟建設的現實意義，但可能還是不夠的。

首先，在多年來人力資源、人才資源從農村單向流向城市的背景下，引導農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等人員流向農村，對調整城鄉二元結構、推動城鄉發展一體化、加快城鄉社會建設具有重大戰略意義。在現階段，中國經濟社會發展中最突出、最大的問題是什么？就是城鄉發展的不平衡、經濟社會發展資源在城鄉布局的不平衡。不僅物質資源的布局不平衡，更是人力資源、人才資源布局的不平衡?，F在中央政府直接推動和鼓勵聚集于城市的人才資源、人力資源返鄉下鄉，就是要扭轉資源單向從農村流向城市的趨勢，推動資源在城鄉布局上的相對均衡，體現了全面建成小康社會的需要、構建和諧社會的需要和推動城鄉發展一體化的需要。

其次，在全面深化改革的背景下，對農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等人員流向農村做出制度性安排，對加快改革、推進國家治理體系和治理能力的現代化具有重要意義。

城鄉二元結構是通過一系列制度安排來實現的。首先是通過經濟社會發展計劃和規劃制度，把現代化建設的基地基本上安排在城市，這樣就將其他各方面資源吸引和凝聚到了城市。尤其是國家通過人事制度、高考制度、公共服務制度等，把政府機關和各種社會管理機構設在城市，也把農村中的人才資源遴選，推動到了城市。然后又通過市場制度特別是勞動力市場制度，把人事制度、高考制度選剩下的人力資源再次挖掘出來，拉動到城市，由此形成了巨大的“農民工”群體。現在，要引導農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等人員流向農村，必然要對經濟社會發展規劃制度、公共服務制度、人事制度、高考制度、市場制度等等逐步進行改革，形成新的國家治理體系和治理能力。

再次，在村民自治制度建設出現多方面新情況、新問題的背景下，引導農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等人員流向農村，不僅對加快農村發展意義重大，也將促進農村社會治理結構調整和治理能力提升?，F階段我國廣大農村地區村民自治中出現了許多問題，最突出的問題是大量農業人口進城務工并定居城市并且市民化，造成村民自治主體急劇變化、農村社會關系面臨急劇調整的問題。尤其是農村人才資源大量流失，造成農村公共生活難以開展。如果城鄉農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等人員較多返鄉下鄉，當他們在農村居民中占據一定比例以后，必將逐步形成新的穩定有序的農村社會治理結構，從而極大促進村民自治水平質量的提升。

特別重要的是，在許多農民工家庭成員分散在城鄉兩地甚至多地、處于分居狀態的背景下，引導農民工返鄉創業，對在構建和諧家庭的基礎上構建和諧社會具有重要意義。據學者調研，現階段我國留守兒童總數已經超過6000萬，留守兒童在缺乏父母家人關愛陪伴的環境中成長，很容易形成人格缺陷，不僅會帶來家庭的不和諧，也可能會造成社會不和諧。因此，讓農民工和家人團聚，是解決留守兒童問題的根本出路。如果此次政府支持返鄉下鄉人員政策能夠促成農民工家庭團聚，那將是比什么都重要的成果。

以建設較高質量農村社會生活為出發點

從上述幾個方面來看，支持返鄉下鄉的政策不應當也不可能是短期政策，而必須是國家和各級政府長期實行的政策。人才資源轉而從城市反流農村，是農村發展的長期需要，這一任務短期內不可能完成，需要從現實的角度，更需要從長遠和戰略的高度來設計政策。

為此，本文建議有關方面以建設較高質量農村社會生活為出發點，來研究制定支持相關人員返鄉下鄉的政策。

首先，農民工會不會選擇返鄉，并不取決于政府提供多少幫助和優惠政策支持創業，而取決于他本人的選擇：是留在城市還是返回家鄉。一般來說，農民工是留在城市還是返回農村，取決于其自身的條件，如不同年齡、不同家庭結構、不同輸出地和不同輸入地等，都會影響他們的選擇，即使城鄉公共服務均等化已經實現，也不必然推動農民工做出留城或返鄉的決定。

作為農民工，他已經從農村來到自己和家人以及家鄉父老所向往的城市，已經初步站住了腳跟，為什么還要回到家鄉去？回鄉創業失敗了怎么辦，再回城市嗎？要是真有能力創業，是不是還不如在城市里創業？就算能夠返鄉創業成功，如果農村教育、醫療、社會保障等等公共服務還是達不到城市那樣的水平，回到家鄉孩子教育怎么辦、老人醫療怎么辦？顯然，不從根本上解決城鄉公共服務均等化的問題，農民工選擇返鄉創業的動機不會很強。同時，正當城市大力推動農業轉移人口市民化，各級政府已經采取各種各樣的政策措施解決農民工落戶城市的問題之時，很可能農民工返鄉創業的有利條件也會被抵消。

但總體上，當農村家鄉的社會建設水平、公共生活水平已經不亞于城市的時候，農民工選擇返鄉的可能性一定會大大增加。

中高等院校畢業生、退役士兵等也是一樣，當面臨可以進入城市也可以進入農村的選擇時，他們也一定會依據現實生活的邏輯做出選擇。短期內的優惠政策可以吸引一些人做出短期的打算，因為還年輕，他們可能會選擇去農村試試，不行的話還可以再進城打工。但如果沒有長期的預期，許多人可能連試試也不會考慮。許多發達地區的農村大學生希望不遷戶口到城市、畢業以后也積極返回家鄉，是因為家鄉農村的生活質量比城市還好。調查表明，發達地區的農村大學生不僅愿意返回家鄉農村，到外地農村地區創業發展的意愿，也比貧困地區的大學生要強很多。

文件中“下鄉”的主體顯然是指城里人下鄉，在現階段應該主要是兩類人，一是對農村田園風光懷有烏托邦式向往、富有理想情懷的人，這樣的人遇到農村的現實，會不會因為理想幻滅而逃回城市，或許也因人而異。但另一類人本來就只打算到農村撈一把就走，他們不可能有長期打算。顯然短期化的政策對這兩類人都可能有用，但真正想要他們長期為農村經濟社會發展發揮作用，也必須有建設高質量農村社會生活的政策來引導。

也就是說，支持相關人員到農村創業創新，需要有吸引他們長期留在農村的政策，而這樣的政策應當是建設高質量農村社會生活的政策。比如說，想要農民工返鄉，中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員返鄉或下鄉，不僅要有利于他們短期內就可以賺錢的政策條件，還要有讓他們可以長期在農村生活的條件和環境。不僅基本的公共基礎設施如水、電、通訊、交通等必不可少，教育、醫療、文化等基本公共服務也不應當與城市相差太遠，還要有適當的治理水平、政策和法律環境，等等。

總體來說，由于農村滯后于城市發展，人們一定會在城鄉比較中權衡進城還是返鄉下鄉的利弊，城鄉經濟社會發展水平的現實差距極大地影響著人們的判斷。但在現階段，城市的發展并不是農村發展的障礙，相反，不但總體上我國的發展已經到了工業反哺農業、城市支持農村，以工促農、以城帶鄉的新階段，而且我國城市發展也已成為農村發展的有利條件，甚至是重要的動力源泉：城市需要農村發展成為城市工業品的市場，成為城市居民的優美生態后花園，成為后工業化時代人們的精神家園。

關于支持有關人員返鄉下鄉的七點建議

國辦發〔2016〕84號和國辦發〔2015〕47號兩個文件以及其他許多相關文件對支持相關人員到農村創業創新發展，提供了系統全面的政策資源。本文再提幾點建議，供參考。

第一，針對城市人才的不同群體，制定不同政策來引導人們返鄉下鄉，尤其應當著力開發城市退休人才資源。筆者已經撰文表達過這一意見。鄧小平在改革開放初期就發現，農村地區想要從城市地區引進人才資源，最佳選擇是引進退休人才。當時江蘇蘇南地區的鄉鎮企業就是上海退休老工人幫忙建起來的?，F在很多大城市的人才資源已經過分集中，對高級知識分子來說是過早退休的強制退休制度，已使得許多退休人才自行選擇到農村地區服務。在實現延遲退休政策之前和初期，國家應當制定專門政策，把他們引導和推動到農村去，為農村的建設和發展服務。

第二，有選擇有規劃地安排返鄉下鄉人員到農村一部分地方，作為他們合理的去處，即把他們安排到有可能成為當地農村區域發展的中心村和重點鎮、建制鎮。只有把人才資源、人力資源集中到有發展前景的中心村等地方，才有可能盡快提高那些農村地方的生活質量，將那些地方建設成為新農村的典范，也成為未來農村人口穩定集中的地方。

第三，在返鄉下鄉人員較為集中的農村中心村大力加強村民自治制度建設，允許和推動返鄉下鄉人員參與村民自治，讓他們在鄉村治理中發揮作用。引導一些返鄉下鄉的城市退休學者專家、領導干部，參與到農村社會治理中去，這不僅是提升農村社會治理水平的需要，更是支持返鄉下鄉人員在農村創業發展的必要條件，是培養返鄉下鄉人員對當地農村社會和民眾的感情，從而長期留在農村的必要條件，也是吸引更多人口向這些地方集中的重要條件。

第四，對返鄉下鄉人員所創之業一定要有所挑選，不能允許這些人想搞什么就搞什么。創業之業、下鄉之鄉，都要有所區別。鄉鎮也是鄉，但它的發展前景是小城鎮、小城市，應當允許發展工業，甚至在環保達標的前提下也可以謹慎地引進某些化工企業，但在中心村以下農村區域，則應當禁絕任何污染企業靠近?，F在的問題恰恰是，越是落后農村地區越饑不擇食地招商引資，往往把在城市無法容身的污染企業如獲至寶地引進來，結果貽害無窮。在中央支持返鄉下鄉人員到農村創業創新促進一二三產業融合的時候，絕不能允許污染企業在農業區、基本農田保護區及其附近周邊落腳。

第五，大力推動農村社會加強法制建設，改善法律環境。中共十八屆四中全會要求，“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師”，本文建議地方政府為每一個村民委員會、每一個農民集體經濟組織配備一名律師作為法律顧問，并且要求村民委員會的所有重要決策，特別是農民集體經濟組織與外界開展商務活動時，一定要咨詢法律專家的意見。這樣做不僅是保護村民和村干部的利益，更是讓返鄉下鄉人員留下來創業發展的必要條件，對全面依法治國也有重大意義。

第六，農村地區引進人才不必把眼光局限在國內城市，也可以從國外引進人才，特別是教師和醫生這兩類人才。現階段我國引進的國外人才基本上都放在城市，這對農村地區來說是不公平的，更是不合理的。我國農村遠比城市更缺乏人才，需要人才，為什么不能多多為農村雪中送炭呢？

第七，政府應當大力推動城市年輕人到農村地區參與志愿服務。在我國大學教育中應當十分注重培養學生參與公益事業、志愿服務的理想和激情。近些年來我國年輕人參與促進農村發展的志愿服務活動的人已越來越多，這是十分喜人的好現象，但應當說還是遠遠不夠的，還需要進一步加強。