健康國家建設的源流、本質(zhì)及治理

中國已進入健康國家建設時期，在開啟健康國家建設的征程之際，梳理國際上健康國家建設的過程，分析健康國家建設的本質(zhì)問題，把握構建健康國家的關鍵問題，具有重大現(xiàn)實意義。

健康國家建設是 國際衛(wèi)生發(fā)展新階段

健康國家建設的提出是國際社會在應對健康問題過程中逐步發(fā)展演進的結果。第一階段是1945年～1970年，伴隨著經(jīng)濟重建和快速發(fā)展，發(fā)達國家開始建立以高福利為特征的衛(wèi)生服務體系及其社會保障體制，而社會主義陣營也建立了國家社會保障模式。第二階段是1970年～2000年，由經(jīng)濟危機導致的衛(wèi)生領域的改革不斷深入，已經(jīng)開始觸及到政策和制度層面。第三階段是從2000年至今，衛(wèi)生工作不再局限于衛(wèi)生領域，相反，成為一個社會議題，一項政治優(yōu)先事項。2000年之后，世界衛(wèi)生組織的所有重要會議議程幾乎都集中在國家政策層面，健康國家建設已成為具體的實踐活動。

健康國家建設過程中世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的作用以及各國的實踐。世界衛(wèi)生組織所取得的重要成果之一，就是推動健康國家建設工作。美國、加拿大、日本、新加坡等國政府也相繼開展了健康國家的戰(zhàn)略計劃研究。我國2012年發(fā)布《“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報告》，這為中國健康國家建設進行了前期鋪墊工作，也取得了一定成效，一些省市也制定了相應的健康行動計劃和方案，并付諸實施。

健康國家建設側面反映出全球治道變革的趨勢。在健康領域，健康被當做一項優(yōu)先的政治選題，健康國家建設的理念和行動更加為國際社會所接受。分析可見，健康國家建設的產(chǎn)生和發(fā)展，不是偶然的，在國際社會具有發(fā)展的基礎、理論的支撐、時代的特色，需要從治道變遷的視角認知和把握。

健康國家建設的本質(zhì)

健康國家建設的實質(zhì)是調(diào)整健康問題在社會發(fā)展中的地位和作用。半個多世紀以來，隨著社會發(fā)展，健康的內(nèi)涵和外延不斷擴展，健康已是一種社會發(fā)展的形態(tài)。第二，從社會權利看，健康是基本人權。第三，進入21世紀以來，健康指標被聯(lián)合國納入千年發(fā)展計劃，成為國家社會和各國共同的奮斗目標，健康問題已成為國際社會政治舞臺中的一個重要主題。

健康與經(jīng)濟相連，并且是“高級形式的”經(jīng)濟。首先，健康服務業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑥漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟角度看追求健康是經(jīng)濟發(fā)展的更高層次。第二，人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的決定性因素。第三，從宏觀上看，多個研究成果支持健康同經(jīng)濟增長的關系。居民健康水平提升可以有力促進經(jīng)濟發(fā)展，健康與經(jīng)濟發(fā)展的關系，主要作用或者說積極的作用，不是在消費環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這一點必須明確。

健康需求是推動科技發(fā)展的強勁動力，人類對于健康的需求，推動了科學與新技術的發(fā)展與進步。首先，歷史上很多科研和科技進步是圍繞人類自身開展的。其次，在和平與發(fā)展為主題的全球化背景下，健康需求成為科技發(fā)展最強大的驅(qū)動力。第三，世界衛(wèi)生組織在倡導健康的同時，也積極推動藥品生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)療效好成本低的藥品，推動重大傳染病疫苗的開發(fā)、信息技術和檢測診斷技術的開發(fā)應用等，健康與科技發(fā)展也是密切相關的。

健康促進考驗現(xiàn)代化的治理能力。首先，隨著人們對健康的認識的深入，發(fā)現(xiàn)個人健康無法脫離群體健康和集體健康，而集體健康的至高境界就是法律制度以及與之相適應的治理模式，這就是健康國家。其次，由于影響健康的因素是多元的，如何組織資源進行應對就成為關鍵所在。健康已經(jīng)不能再就一個點、一條線、一件事單獨來考量了，“合縱連橫”是大勢所趨。第三，世界衛(wèi)生組織從20世紀90年代開始，在多次健康促進大會上，重點探討如何將健康融入萬策問題、健康合作伙伴問題、公私合作問題等，其健康治理的思路清晰可見，實踐證明，健康的最佳載體是健康國家建設，而健康國家建設的要義就是進行健康治理。

策略及政策建議

健康治理是基本策略，能否達到預期目標關鍵在于治理的水平和程度。從世界衛(wèi)生組織推動健康工作的脈絡可以明晰地看清，健康工作就是動員全社會參與，縱向到底，橫向到邊，即所謂綜合運用縱向治理和橫向治理的經(jīng)驗，只有“合縱連橫”才能對付健康的重大“敵手”。從將健康融入萬策的角度看，健康不僅是一個個體的生活行為習慣，更重要的也是一項制度安排和普遍的政策，只有所有政策都體現(xiàn)和運用了健康原理，支持性的健康環(huán)境才能建立起來。

從治理方向上看，橫向治理是關鍵突破口。當前突出的問題是橫向治理不夠，很多健康政策出不了衛(wèi)生系統(tǒng)的邊界。橫向不協(xié)同，縱向不順暢的問題很突出，即便在系統(tǒng)內(nèi)，上下層級之間，不同地區(qū)之間多有不協(xié)調(diào)、不銜接之處，不打破這些關卡隘口，健康政策始終是碎片化和補丁化，無法做到系統(tǒng)化和網(wǎng)絡化。因此，建立政府部門之間的合作機制是當務之急，“打通關節(jié)”也是勢在必行。難以想象缺乏系統(tǒng)性的合作機制能針對性地解決影響健康的多元因素問題。

政府、社會組織和市場機制的合理分工和搭配是健康國家治理的必備條件。從政府職責看，首先要建立有利于健康的支持性環(huán)境，這是健康的基礎性、決定性影響因素。第二，抓緊研究制定健康領域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標準和質(zhì)量標準，為宏觀調(diào)控和加強監(jiān)管提供依據(jù)。第三，應該根據(jù)社會發(fā)展節(jié)奏及時進行統(tǒng)計和信息披露。第四，抓緊建立適應新形勢的監(jiān)管體系，滿足現(xiàn)實需求。在社會組織發(fā)展方面，應該優(yōu)先放開健康領域的社會組織發(fā)展，只有盤活資源才是推動健康國家建設取之不盡用之不竭的動力源泉。在發(fā)揮市場機制活力方面，重點是鼓勵產(chǎn)業(yè)融合，規(guī)范競爭，充分發(fā)揮市場機制。將這三方面的力量有機組織起來，就可以產(chǎn)生巨大的能量，健康國家建設就走上了可持續(xù)發(fā)展的快速路。

以健康國家建設作為增量，以增量帶動存量改革。國家明確了在“十三五”期間醫(yī)改要重點建立“五項制度”，健康國家建設帶動整個健康領域的發(fā)展，同時，也是難得的撬動“五項制度”改革的杠桿。要把這兩大任務統(tǒng)籌考慮，通盤安排，以增量改革帶動存量改革，“有堵有疏”“有保有壓”“有進有退”，這樣才能順利完成各項改革發(fā)展任務。整合并優(yōu)化配置衛(wèi)生和社會服務各領域的健康相關資源，特別是結合藥品生產(chǎn)流通使用的綜合治理，應該有序轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)方向，鼓勵和扶持高科技、新興融合產(chǎn)業(yè)、新服務模式的創(chuàng)新發(fā)展。

調(diào)整相應政策，助力健康國家建設的開展。建議堅持不懈地開展健康教育和健康宣傳，提高居民的健康素養(yǎng)；根據(jù)人口健康需要，確定優(yōu)先投入的領域和具備成本效果的干預措施；重新劃分衛(wèi)生健康領域的財權和事權，建立新的籌資機制；根據(jù)不同類別的健康機構重新確立財政稅收和監(jiān)管體系；挖掘中醫(yī)藥的寶貴資源，發(fā)揮藥食同源的優(yōu)勢，提升食品行業(yè)的研發(fā)和生產(chǎn)水平；借鑒“藥品代表行業(yè)發(fā)展”的正反兩方面經(jīng)驗，在關鍵行業(yè)建立行業(yè)和人員準入標準，并探索建立行業(yè)自律組織。在衛(wèi)生立法過程中，應厘清健康的責任分屬，明確國家、社會、用人單位以及個人的權利和義務，推動依法治國。同時，將健康指標納入政府工作績效指標進行考核。

（作者系中國人民大學醫(yī)改研究中心主任）

編輯 劉也良