土地“三權分置”的法律風險與防范

□ 香港城市大學法學碩士 周華宸

土地“三權分置”的法律風險與防范

□ 香港城市大學法學碩士 周華宸

為了防范大量工商資本下鄉可能引發“農用地”的“非農化”問題，首要的問題就是對其加強審查和監管，及時查處違法違規行為，從源頭上防范并控制風險。

隨著中國工業化、城鎮化的快速推進,我國農村土地權利體系從所有權和承包經營權的“兩權分離”制度逐步完善為所有權、承包權、經營權“三權分置”的新格局，突破了“集體所有權―承包經營權”的結構而自發形成了“集體所有權―承包權―經營權”的“三權分置”結構，由此，我國農村土地產權制度在實踐中實現了第二次蛻變。但目前我國相關法律尚未確立、配套機制亟待完善,從而使農村土地產權制度變革仍面臨著諸多不確定因素。從法律風險與防范的角度，承包權與經營權分離后，為了防范大量工商資本下鄉可能引發“農用地”的“非農化”問題，首要的問題就是對其加強審查和監管，及時查處違法違規行為，從源頭上防范并控制風險。

確權是基礎

由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。

確權是土地流轉以及抵押擔保等所有后續工作的先決條件，只有通過登記發展，將各類不動產權利確認和固定下來，不動產產權改革和不動產市場交易、流轉才能進行。以前農村土地流轉的相關措施散落在各個文件中，現在集中到一個文件里發布，且文件涉及到土地流轉的各個方面，也將規范和推進土地流轉的進程。以土地承包經營權抵押為例，《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》等法律更加強調農用地的社會保障功能，均對農村土地承包經營權抵押做出了禁止性規定。

雖然國家政策層面上對土地承包經營權抵押予以認可，但在法律相關條款尚未修改的情況下，一旦當事人之間發生抵押權糾紛，仍將面臨著抵押權無法實現的法律風險。這也要求，在落實意見，推進土地承包經營權抵押之時，要盡快啟動農村土地承包法等相關法律的修改程序。

承包權經營權分離的潛在風險

承包權與經營權分離后，經營權人占有、使用土地，由此可能存在經營權一權獨大，吞噬承包權和所有權的風險。要保證承包人能夠比較穩定地從土地經營中獲取利益。推進承包權與經營權分離，必須協調、平衡承包人和經營權人的利益，把握好承包權與經營權的分離程度。

近年來，我國農村土地流轉總體上平穩健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量涌現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。如有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高；有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”“非農化”問題比較突出。在全國3.8億畝耕地進入流轉的大趨勢下，該《意見》出臺的背景就是對農村土地流轉違規行為進行規范，對土地流轉的風險進行有效的法律管控。

加強土地流轉用途管制。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。嚴禁以土地流轉之名違規搞非農建設；變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。

強化對工商資本的防范。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制。工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案；定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查。

堅持土地的農業用途，嚴禁農地“非農化”“非糧化”。無論采取何種形式實現承包權與經營權分離，都不能改變土地的農業用途，這是承包權與經營權分離的底線。承包權與經營權分離后，更容易獲得經營權的是農業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體。為了防范大量工商企業下鄉可能引發農地“非農化”問題，經營權受讓主體沒有資格限制，并不意味著只要和承包人達成約定即可成為經營權人，應當加強其下鄉前的審查和下鄉后的監管，還必須進行準入資格審核，及時查處相關違法違規行為，從源頭上控制風險。

設置分離期限并控制流轉價格和流轉規模。應當參考《物權法》中用益物權的期限以及承包經營權本身的存續時間，對承包權與經營權的分離規定一個最短的期限。建立合理、良性的讓渡對價機制來分配農業生產經營利潤，這就需要對經營權作價評估。應當允許政府或其他有資質的中介機構介入承包權與經營權的分離，由其根據農村土地的地形等特點，確定相應的土地流轉參考價格。同時，應將固定流轉價格與浮動流轉價格相結合，根據流入土地的經營效益和糧食價格變化情況來決定土地流轉價格，這比一次性商定流轉價格更加合理，更能夠保障農民獲得長遠的土地利益。

完善分離登記，強化權利保障。為了確權和便于管理，應當規范、完善農地承包合同和農地承包權與經營權分離、流轉合同。分離后的經營權具有絕對性和對抗性，產生物權的法律效果，受物權法定主義約束，不能由《物權法》第127條確立的土地承包經營權采登記對抗模式而推導出經營權無須登記的邏輯結論。同時，承包權與經營權分離采取登記生效主義具有可操作性。

立法推動“三權分置”

完善“三權分置”這種重大理論創新，就要扎實地做好農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系。建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，確保土地經營權規范有序流轉。構建新型經營主體政策扶持體系，加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。故此，改革主要是突破了《農村土地承包法》《物權法》和《擔保法》的規定，亟待由這幾部法律的制定機關——全國人大或其常委會做出修改意見，為農村土地“三權分置”提供強有力的法律依據，這就意味著一系列政策改革和法律修訂工作迫在眉睫且勢在必行。

農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的權利體系，開啟了我國農村土地制度“第三次改革”的序幕。正如習近平總書記指出，改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一；搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這是我國農村改革的重大創新；現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。他強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。

農村土地“三權分置”不但多元化的經營主體和經營方式也會得以培育，而且農村土地資源的利用效率將隨之提升。總之，無論通過何種方式實現承包權與經營權分離，“三權分置”都必須堅持三條底線，即堅持農村土地集體所有制，堅持穩定農村土地承包關系，堅持農戶家庭經營的基礎性地位。只有在建立健全與完善的法律體系基礎上，尊重農民意愿，嚴控農村土地用途，保護農業綜合生產能力，循序漸進地進行改革和探索，才能確保承包權與經營權分離、流轉的“流而有序，轉而不亂”，確保“改有所成，改有所進”，促使廣袤的農村土地上釋放更多的改革紅利。

農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的權利體系，開啟了我國農村土地制度“第三次改革”的序幕。