江西省保障性住房建設與管理機制創新研究

李念秋

內容摘要：本文針對江西省保障房建設與管理存在的土地管理制度不健全，融資渠道不足，住房公積金制度發揮的作用不足，“準入”與“退出”的監管困難等主要問題，提出了相應對策及建議：構建與完善保障性住房的土地供應機制；創新保障性住房投融資機制；加強保障房“準入”與“退出”管理；健全保障性住房運營管理機制。

關鍵詞：江西省保障性住房 建設與管理機制 對策建議

江西省保障性住房發展現狀

早在2004 年江西省就啟動了廉租房建設，城市棚戶區改造于2009年開始啟動，公共租賃住房建設啟動于2010 年。江西省自2007年至2014年累計開工建設保障性安居工程135萬套。2015年開工建設保障性安居工程23.26萬套，基本建成28.51萬套，分別完成目標任務的100%和178.2%。2016年計劃新開工保障性安居工程23萬套。城鎮居民人均住房建筑面積已由2003年的24.5平方米提高到2014年的41平方米，人民群眾的居住水平有了顯著提高。在保障性住房建設和管理實踐中，江西省初步建立了一套具有創新特色的住房保障制度體系，一些做法具有一定的借鑒意義，主要體現在以下幾點：

（一）以政府為主體的開發供應模式

一般的做法是，各級政府提供土地，由房產局下成立的公司作為建設主體和投融資平臺，直接投資建設江西保障性住房。江西省還支持符合條件的醫院、學校等國有企事業單位以及產業園區、開發區管理機構，利用自有土地，規范建設公租房。

（二）創新“三房合一、租售并舉”

2012年江西省將廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房合并為統一的公共租賃住房，同時開始實施并軌建設與租售并舉機制，大大提高了建設管理效率，使江西省保障性住房體系更加完善。

（三）放寬保障范圍并以住房困難為準入的主要條件

江西省公共租賃住房的申請條件不受戶籍限制，符合條件的城鎮中低收入住房困難家庭、在城鎮連續穩定工作6個月以上的外來務工人員均被納入保障范圍。

（四）加強“準入”管理

江西省在2008 年率先建立了三級審核、三榜公示制度，通過公開銷售、統一搖號、電視直播、全程公證等全過程監督舉措，對公租房“準入”實行嚴格的動態管理。

（五）加強保障房工程質量安全監管

江西省率先推行保障房工程的百分之百設立工程建設質量標志牌、百分之百分戶驗收、百分之百落實視頻遠程監控。三個“百分之百”質量安全監管措施有效保證了保障房工程的建設質量。

江西省保障性住房建設與管理存在的主要問題

（一）城鄉住房體系缺乏有效銜接

在城鄉二元分割的戶籍制度、土地制度等一系列制度安排下，我國形成了城鎮住房體系和農村住房體系兩個彼此分割、相互孤立的二元住房體系和住房保障制度，這種二元住房體系阻塞了保障性住房的流動渠道，限制了城鄉居民獲得住房保障的途徑，特別是外來務工農民難以有效地解決住房問題。

（二）土地管理制度不健全嚴重制約住房保障制度發展

首先，地方政府對“土地財政”的依賴致使保障性住房用地供應不足。其次，保障性住房用地儲備缺乏規劃，布局選址不盡合理。調研發現南昌市保障性住房的空置率較高，主要原因是保障房的選址不合理。保障房不能給地方政府帶來更多經濟效益和財政收入，因此在建設保障性住房的過程中，用位置相對偏遠的地段建設保障房，交通道路、教育醫療、商業配套等公共基礎設施建設嚴重不足，導致保障房建成后無人申請、無人入住，形成了住房保障資源和土地資源的巨大浪費。最后，保障性住房用地缺乏相應的監督機構及監督措施。當前，保障房建設用地存在著一些不規范的行為，保障房建設用地的批后監管不完善，未能真正實現動態監測與全程監管。

（三）保障房融資渠道不足

江西屬于經濟欠發達的省份，保障房建設資金緊缺，地方配套資金和債務壓力大，融資困難。為解決資金緊缺問題，除了積極爭取國家財政補助資金，在中央代發行的地方政府債券資金中，江西省政府每年還安排一定比例的資金用于保障房建設。省政府還建立省級融資平臺向銀團融資，用于保障性安居工程建設。但是保障房建設資金加上建成后房屋維修費用，資金需求巨大，投資周期長，短期內建設資金投入產出難以形成良性循環，僅僅依靠現有的融資渠道很難解決江西省保障房資金緊缺的問題，地方政府急需拓展長期穩定的保障房建設籌資渠道。

（四）住房公積金制度發揮的作用不足

當前，江西省住房公積金覆蓋對象只有部分城鎮的在職職工，使用范圍狹窄，住房公積金貸款方式單一，在保障房建設中的作用相當有限，沒有發揮其應有的功能和作用。因此，如何改革和完善現行住房公積金制度，充分發揮住房公積金在支持保障房建設方面的作用，將是未來完善住房保障制度體系的重要方面。

（五）保障性住房“準入”與“退出”的監管困難

江西省雖然加強了保障房“準入”管理，層層設崗，但是工作人員配備不足，專項經費短缺，行政成本高效益低，無法用科學標準確認保障性住房對象。監管“準入”與“退出”困難的主要原因在于：第一，尚未建立健全社會誠信體系。由于個人信用制度不健全，難以核定個人的真實收入及經濟條件，騙保的違法成本低，一些家庭會偽造資料騙取保障房的入住資格，政府很難動態監管保障房的“準入”和“退出”。第二，動態管理機制不完善。保障房使用者在經濟條件改善后，為了個人利益，一般不會主動退出。管理方沒有采用動態常態化管理機制，沒有主動及時地掌握保障房使用者的使用情況及經濟情況，而由保障房使用者自行填報調查和監控數據，虛假數據造成保障房“退出”困難，沒有形成良性循環，發揮不了應有的社會保障作用。

完善江西省保障性住房建設與管理機制的對策及建議

（一）構建與完善保障性住房的土地供應機制

保障性安居工程的有效推進離不開土地資源的有效供給，為確保保障房建設的土地資源有效供給，應建立和完善保障房安居工程的土地規劃、儲備和監督機制。

完善保障房建設用地的科學規劃機制和監督機制。在對保障人口進行詳細全面調查的基礎上，科學預測保障性住房的用地需求量。在盡量滿足保障房建設與房地產市場正常運行的基礎上，合理規劃城市有限的土地資源。為杜絕腐敗和權力尋租，保障房建設過程中土地收購、出讓、開發等環節的信息應該及時公布，為了保證公眾對土地規劃的審議權利，建立保障房建設用地聽證制度和檢查制度；建立土地儲備的監督機構、監督制度、評價制度，明確責任，對違法違規行為加大處罰力度，以保證保障房建設在社會環境、技術經濟等方面的可行性。

政府合理規劃保障性住房建設用地布局。保障房選址應安排到交通道路、教育醫療等公共基礎設施比較齊全的地方。保障房住戶為城鎮中低收入者，其更需要便捷、完善的城市公共基礎設施降低生活成本，解決就業，保障生活。建議縮小單項保障房工程的規模，小規模的保障房項目更容易分散到成熟的生活社區內，更能幫助保障房住戶改善生活和就業狀況。政府可以在出讓土地時，規定房地產開發公司配建一定數量的保障房。

（二）創新保障性住房投融資機制

借鑒和吸收國外保障性住房投融資體制的優點，充分調動政府、社會、企業等各個主體的積極性，不斷創新保障性住房資金的投入方式和融資渠道，構建包括政府、社會、企業的混合型多元化保障房投融資體制，實現保障性住房的持續發展。

健全和完善保障房債券融資機制。地方政府債券和企業債券具有融資快捷，利率和融資成本低，融資期限與保障房建設運營周期相匹配，保障房長期收益與中長期債券利息相匹配等優點。企業債券、地方政府債券等債券融資工具，只要能加強監管，管理到位，有效控制風險，既能為投資者提供安全、穩定的投資收益，而且還能為保障房提供長期低成本穩定的融資來源。因此，為有效發揮債券融資對于保障房建設的積極作用，有效預防和防范保障房債券融資可能面臨的風險隱患，增強財務安全性，應加強地方投融資平臺的監管，規范投融資平臺發債行為，增加地方政府融資平臺債務和收益情況的信息公示，加強建設債券評級機構的公信力，強化監管保障房債券融資的用途，建立健全保障房債券融資的長效機制，使債券融資工具能很好地服務于保障性安居工程建設發展。

健全房地產信托投資基金模式（REITs）。REITs可將租賃型保障性住房經營過程中產生的持續、穩定的租金收入用來分紅，從而吸引傾向于保險基金、社保基金等穩健的機構投資者，良性的市場反饋將可以更好地化解保障房建設、經營中的財務風險。房地產信托投資基金（REITs）的發展必須以降低風險、提高流動性、增強法律配套性、規范行為作為著力點。政府需要完善REITs的相關配套優惠政策，尤其是完善財務和稅收等相關配套優惠支持政策。

擴大住房公積金覆蓋面，積極探索擴大住房公積金使用范圍，創新住房公積金貸款方式。現階段住房公積金制度只覆蓋部分城鎮具有勞動能力的在職職工，而未覆蓋到靈活就業人員與農民工等群體。這個群體為城市建設做出了很大貢獻，而他們大多數是住房條件差、急需解決住房問題的群體。因此，應增設多種住房公積金繳存貸款方式，拓寬住房公積金的使用范圍，以建立健全住房公積金的保障職能。

第一，增設多種住房公積金繳存貸款方式。探索開展“還款自由型”貸款，根據貸款申請人的收入支出結構、家庭情況，增加和提供靈活自由的還款方式以方便貸款人。可增設“信用貸款”方式，申請人信用良好且具有還款能力，當其住房公積金存額符合要求時，可以申請人的信用作為擔保，申請獲得一定數額的信用貸款。開展“家庭共享型”貸款方式，只要家庭中一名成員繳存公積金，經該成員同意后，家庭其他直系親屬可申請使用公積金貸款。第二，拓展住房公積金的使用范圍。如用公積金付房款首付、取消額外擔保費、家人共享公積金、區域公積金互利、允許低收入人群體適當提取公積金支付房租、大單看病、養老金支出和物業費支出等。

（三）加強保障房“準入”與“退出”管理

首先，要加快建立全社會誠信體系、江西省網絡化保障房管理系統，及時公開保障房的申請、準入、審核、分配等信息，增加保障房管理的透明度。其次，加強動態管理，定期對保障房的使用情況及保障房住戶的經濟情況進行動態審查，對于不符合條件的保障房住戶要求其退出，保障房有進有出才能發揮應有的社會保障作用。最后，對于提供虛假資料的行為要加大處罰力度，并計入個人信用檔案，取消其保障房的申請權。

（四）健全保障性住房運營管理機制

從保障房的長期發展來看，為了最大限度地避免政府直接提供和運營保障房的弊病，建議可以學習和推廣“貴陽模式”的經驗，將保障房的運營機構與管理機構分開設立，明確雙方責任。另一種模式，政府可以通過購買服務來提高運營管理效率，將保障房小區的管理外包，由保障房使用者與外包的私營物業公司簽訂物業管理合同，前期由政府給予外包的私營物業公司一定的政策扶持。當然，政府保障房管理機構需要加強對物業公司的監管，確保私營物業公司的服務到位。要推進保障房小區的公益性服務，提供就業安置機會和專業技能培訓，幫助困難家庭改善生活狀況。

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