河北省新型城鎮(zhèn)化建設路徑探析

彭青+侯建國+趙恒春

摘要：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)布表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，未來的城鎮(zhèn)化會在以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新理念下有序推進。當前，河北省正處于城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的關鍵時期，加快推進新型城鎮(zhèn)化有利于更好地與京津對接合作，攜手打造京津冀世界級城市群；有利于提升河北省城鎮(zhèn)綜合承載能力和服務水平，聚集更多的先進生產(chǎn)要素，加快經(jīng)濟強省、美麗河北建設進程。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化率；城市綜合承載能力；城鄉(xiāng)一體化；工業(yè)化；以人為本

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）04-0105-03

一、背景與意義

2016年4月19日，國家發(fā)改委舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布了第一本年度國家新型城鎮(zhèn)化報告——《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》。報告顯示，2015年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%。據(jù)統(tǒng)計，1978—2014年我國城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城鎮(zhèn)化率年均提高約1個百分點，城市數(shù)量由193個增加到653個，城市建成區(qū)面積從1981年的0.7萬平方公里增加到2015年的4.9萬平方公里。

當前，我國正在大力推進新型城鎮(zhèn)化建設，新型城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的又一重要推動力。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的出臺表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，未來的城鎮(zhèn)化將會在以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新理念下有序推進?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了河北省“三區(qū)一基地”的功能定位，其中“一區(qū)”就是新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)。以往重物輕人、粗放型的發(fā)展路徑不但在速度上遠落后于現(xiàn)代工業(yè)化，在質(zhì)量上也與新型城鎮(zhèn)化的目標存在差距。因此，我們必須進一步創(chuàng)新城鎮(zhèn)化理念，轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，走一條以人為本、城鄉(xiāng)一體、集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，這對優(yōu)化河北省資源配置、增強經(jīng)濟發(fā)展動力、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級、促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展、緩解資源環(huán)境矛盾、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定具有重大的現(xiàn)實意義。

二、河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展成就

河北省自2003年實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，持續(xù)加強城鎮(zhèn)改造建設，同時城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性進一步增強，無論是城鎮(zhèn)化建設還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展都取得了一定的成就。

1. 城市規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)化率明顯提高。目前，河北省市區(qū)人口超過300萬人的城市有石家莊（430.3萬人）和唐山（341.3萬人），200萬～300萬人的城市為保定（280.6萬人），100萬～200萬人的城市3個，分別是邯鄲（165萬人）、張家口（106萬人）和秦皇島（103萬人）。2014年，河北省城鎮(zhèn)人口3 642.40萬人，同比增加113.95萬人；鄉(xiāng)村人口3 741.35萬人，同比減少62.81萬人；城鎮(zhèn)化率為49.33%，比上年提高1.21個百分點，比2003年提高了15.72個百分點。石家莊、唐山兩市城鎮(zhèn)化率超過56%。

2. 城市基礎設施進一步完善。2013年，河北省城市道路面積21 064萬平方米，比2012年增加2.72%；煤氣供氣總量226 763萬立方米，比2012年增加15.44%；公共交通運營車21 903輛，比2012年增加49.92%；園林綠地面積57 159公頃，比2012年增加2.80%；建成區(qū)綠化覆蓋面積54 069公頃，比上年增加3.12%。

3. 城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平繼續(xù)提升。總體來看，支撐城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平有六大要素，即經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)居民生活水平、城鎮(zhèn)聚集水平、城市建設水平和城市生態(tài)環(huán)境水平。據(jù)2012年河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，這六大要素均有不同程度的提高，其中，城鎮(zhèn)居民生活水平增速最快，比2011年提高了9.1%。城鎮(zhèn)居民生活水平的提高對全省城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合水平提高的貢獻也最突出，貢獻率達到28.4%。

4. 縣城建設提檔升級，縣城環(huán)境容貌整理力度不斷加大。2014年，建成區(qū)面積平均達到14平方公里，累計處置違法建筑251萬平方米，機械化清掃率提高至46.5%。目前，全省建成了12個國家級園林城，9個縣（市、區(qū)）獲省人居環(huán)境獎。

三、河北省城鎮(zhèn)化進程中的不足之處

1. 城鎮(zhèn)化水平尚未達到全國平均水平。2013年，河北省城鎮(zhèn)化率為48.12%，比全國平均水平的53.73%低5.61個百分點。河北周邊省份的城鎮(zhèn)化率也遠高于河北：北京城鎮(zhèn)化率為86.30%、天津為82.01%、山西為52.56%、內(nèi)蒙古為58.71%、遼寧為66.45%、山東為53.75%。

2. 城市綜合承載能力還處于較低水平。在城市面積和城市人口不斷擴大的同時，城市基礎設施和公共服務設施建設并未得到及時有效跟進，城市綜合承載力不強。2013年，全省城市排水管道長度11 654公里，比上年減少2.20%。在用水人口增加的情況下，城市供水綜合生產(chǎn)能力和供水總量卻雙雙下降，供水綜合生產(chǎn)能力為655.24萬立方米/日，比2012年減少11.40%；供水總量129 258萬立方米，比2012年減少1.71%。

3. 城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配。許多研究表明，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間總體上正相關，即經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化水平越高，反之就越低。2013年河北省的GDP為28 301.41億元，在全國排第6位，而同年城鎮(zhèn)化率僅為48.12%，全國排第21位，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。

4. 地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。河北省11個設區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡。據(jù)《河北省經(jīng)濟發(fā)展報告（2014）》顯示，城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)最高的是唐山，最低的是衡水。其中，唐山、秦皇島、石家莊、廊坊4市繼續(xù)高于河北省平均水平，其他7市低于河北省平均水平。而在城鎮(zhèn)化率方面，最高的市和最低的市相差近13個百分點。一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的表現(xiàn)形式之一，一般而言，經(jīng)濟發(fā)展水平高的國家或城市，其城鎮(zhèn)化程度也較高；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展程度又會影響區(qū)域發(fā)展的平衡性，這種影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，還體現(xiàn)在城市經(jīng)營、民生福祉等多方面。

5. 產(chǎn)業(yè)結構不合理，尚未形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結構升級是密切聯(lián)系的互動關系，推進城鎮(zhèn)化必然促進產(chǎn)業(yè)結構升級，產(chǎn)業(yè)結構高級化的必然趨勢是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。[1]過去，河北省城鎮(zhèn)化的總體水平嚴重滯后于工業(yè)化，經(jīng)過十多年的發(fā)展進程，城鎮(zhèn)化逐步趨向于與工業(yè)化相協(xié)調(diào)，但是，這種城鎮(zhèn)化仍然不能擺脫對工業(yè)發(fā)展的高度依賴。目前，第三產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的帶動作用還沒有充分發(fā)揮出來。從世界范圍看，人均GDP達到3 000美元后，第三產(chǎn)業(yè)成為主導產(chǎn)業(yè)并持續(xù)上升，比重超過50%，這在不同國家和不同歷史時期具有普遍性，是該階段經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性特征。[2]2014年，河北省人均GDP約為6 500美元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重僅為37.2%，而全國為48.2%，河北省比全國平均水平低11個百分點。

6. 污染嚴重，城市生態(tài)環(huán)境較差。按照空氣質(zhì)量新標準評價，2015年上半年河北省11個設區(qū)市達標天數(shù)比例平均為45.9%，全國為72.7%，河北省比全國平均水平低26.8個百分點，差距很大。在環(huán)保部監(jiān)測的全國74個重點城市中，空氣質(zhì)量相對較差的后10位城市中河北省占了6個。河北省11個設區(qū)市輕度污染比例為32.6%，中度污染占12.1%，重度污染占7.0%，嚴重污染占2.2%。這樣的環(huán)境質(zhì)量除了受地理位置、汽車尾氣等因素的影響外，最主要的原因還是鋼鐵、水泥、玻璃等“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)境破壞嚴重。

四、新型城鎮(zhèn)化建設路徑

要解決上述問題，使河北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展邁上新臺階，就必須從河北省省情出發(fā)，做到“四個注重”，即注重以人為本，注重產(chǎn)城互動，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重生態(tài)集約。具體可以從以下幾個方面入手。

1. 構建合理的城鎮(zhèn)群體系，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展大格局下謀劃河北省城鎮(zhèn)布局和規(guī)劃，明確省會、區(qū)域性中心城市、重要節(jié)點城市、縣城等不同層級城市的建設重點和目標要求，以更好地承接北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉移。石家莊、唐山在擴大城市規(guī)模的同時要做好產(chǎn)能升級工作，進一步增強高端要素集聚、科技創(chuàng)新、綜合服務等功能，充分發(fā)揮規(guī)模效應和帶動作用。大力發(fā)展邯鄲、保定等9個設區(qū)市，使之建成人口規(guī)模在100萬～200萬的中等城市。重點培育遷安、定州、清河等縣（市、區(qū)），通過政策引導和產(chǎn)業(yè)扶持，使一部分實力較強的縣（市、區(qū)）成為人口聚集能力強、功能較為完善的新興中等城市。大力支持縣城和重點小城鎮(zhèn)的發(fā)展，把他們作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點。

2. 大力推進縣城建設。縣城建設是推進新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵，也是加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心和重要載體。縣城上連大城市，下接村鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用；[3]縣城的承載功能如何，決定著產(chǎn)業(yè)聚集的水平，也決定著產(chǎn)業(yè)升級的水平。加快縣城建設，必須堅持以產(chǎn)興城、以業(yè)聚人。按照規(guī)模適度、布局合理、功能健全、特色突出的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)園區(qū)、居民社區(qū)和中小學校，增強特色產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。[4]加強縣城基礎設施和公共服務設施建設，完善縣城功能，提升縣城品位，增強縣城對資金、技術、人才、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的吸納能力，提高縣城人口集聚力和承載力。堅持依托城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，依托產(chǎn)業(yè)興建城市，推進產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與中心城區(qū)資源共享、設施配套、功能互補、融合發(fā)展。

3. 管理體制綜合改革向縱深發(fā)展，實現(xiàn)制度保障。新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，至少涉及人口、土地、資金、產(chǎn)業(yè)等八種要素和四個層次，而新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，這就要求積極推動制度改革與創(chuàng)新，不斷完善各項配套政策。改革的成功與否直接關系到新型城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量和水平。2014年11月，河北省政府出臺《關于深化戶籍制度改革的實施意見》，深化戶籍制度改革，根據(jù)各地的實際情況，實施差別化落戶政策，有序放開城鎮(zhèn)遷移落戶條件。此外，要進一步推動農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務；強化衛(wèi)生服務，保障農(nóng)民工共享醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務資源；完善住房保障制度，將農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃，把符合條件的農(nóng)民工納入保障范圍；加強權益維護，保障農(nóng)民工土地承包經(jīng)營、宅基地使用和集體經(jīng)濟收益分配權。

4. 繼續(xù)提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。首先，要創(chuàng)新規(guī)劃理念，從整體出發(fā)，實施全域規(guī)劃，強化規(guī)劃管控。其次，加強城市基礎設施建設，重點發(fā)展道路、公共交通、生態(tài)環(huán)保、水電氣等基礎設施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施，大力推進地下綜合管網(wǎng)建設，積極推進園林綠色城市建設。再次，提升城市管理效能，轉變城市管理方式，著力打造智慧城市。通過各項措施更好地完善城市功能，提升市政基礎設施和公共服務設施水平，在解決逢雨必澇、交通擁堵等城市頑疾，方便居民生活的同時最大限度地滿足居民精神享受。

5. 經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護并重發(fā)展，建設美麗河北。要堅決守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，把生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置。牢固樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，以集約、生態(tài)、低碳、智能為方向，建設宜居城鎮(zhèn)。努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，建設“環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)美、精神美、生態(tài)美”的美麗鄉(xiāng)村。在城鎮(zhèn)規(guī)劃時，要注意保護生態(tài)環(huán)境，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，加快編制《河北省環(huán)境功能區(qū)劃綱要》，把城鎮(zhèn)劃分為不同職能、功能的區(qū)域，圍繞文化、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等特色，加強生態(tài)集約型城鎮(zhèn)建設。

6. 加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。改革開放后，河北省對產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整，從三次產(chǎn)業(yè)看，2014年全省生產(chǎn)總值29 421億元，三次產(chǎn)業(yè)比重為11.7∶51.1∶37.2，三產(chǎn)比重較2013年提高1.6個百分點。但仍存在一些問題，如尚未形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化程度也遠低于其他東部省市。因此，要合理調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)結構，推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使之逐步在第一產(chǎn)業(yè)中占據(jù)主導地位；堅定不移地走適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新型工業(yè)化道路，壯大現(xiàn)代裝備制造業(yè)規(guī)模，并成為第二產(chǎn)業(yè)的主力軍；大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，不斷加大第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重。切實把轉方式調(diào)結構作為經(jīng)濟發(fā)展的主要任務，弛而不息地堅持下去。

7. 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。政府必須堅持以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導向，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)布局、規(guī)劃建設管理，健全體制機制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展明確方向、設定路徑。要綜合考慮“城”與“鄉(xiāng)”、工業(yè)與農(nóng)業(yè)等各方面的關系，推動構建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。當然，在發(fā)展的過程中，應充分考慮和尊重“地方的人文和風俗”，切忌將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)同樣化。

參考文獻：

[1]閻東彬，王金營.河北省新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學，2012，（21）.

[2]李萍，夏沁芳，劉黎.人均GDP3 000美元后北京市社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢分析[J].北京社會科學，2003，（3）.

[3]侯建國，彭青.推動產(chǎn)城教融合發(fā)展 實現(xiàn)科教興城[J].河北教育（綜合版），2015，（12）.

[4]侯建國，彭青.加快推動產(chǎn)城教融合發(fā)展[N].河北日報，2015-12-11.

（課題主持人：彭青；課題組成員：侯建國，趙恒春，武玲玲，劉冬曄，李妙然）

責任編輯、校對：秦學詩

Abstract： The publication ofNational New Urbanization Plan（2014-2020）indicates that urbanization is the only way to modernization. The future urbanization will be orderly advanced with the concept of "urbanization of people". At present Hebei province is in the crucial period of urbanization transformation，and the acceleration of urbanization will helpto boost its joint cooperation with Beijing and Tianjin，create a world-scale urban agglomeration，promote comprehensive urban carrying capacity and level of service，gather more essential productive factors，and accelerate the process of building a powerful and beautiful Hebei province.

Key words： new urbanization，rate of urbanization，comprehensiveurbancarrying capacity，rural-urban integration，industrialization，people-oriented