挪威公共體育政策的歷史演進與當代發展現狀研究

朱璞玉

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挪威公共體育政策的歷史演進與當代發展現狀研究

朱璞玉

江蘇師范大學體育學院，江蘇徐州，221000。

挪威體育組織和政策的歷史基礎，是基于政府當局和體育志愿組織之間的合作共贏模式。挪威體育政策由國家文化事務部下的體育政策部管理，國家為體育設施提供資金支持，并支持體育志愿組織。挪威明確指出了各種支持體育的理由，這些理由和健康、教育及文化緊密相關。挪威志愿體育部由傘狀組織構成，它由國家特殊體育組織網絡、地區體育組織、區域特殊體育組織、當地體育運動委員會和超過12 000家體育俱樂部構成。體育俱樂部中的絕大多數工作是自愿展開的。挪威體育俱樂部明確的組織形式和自治權給體育政策的實施帶來了挑戰，而政府則缺少足夠的政策刺激來輔助其各種政策目標在志愿系統中的執行。挪威今后的體育政策走向注重對提供體育活動的當地俱樂部和年輕人（通常是政策干預的對象）。

挪威；公共體育政策；歷史演進；發展現狀研究

本研究旨在回顧挪威體育政策和組織發展的現狀。在挪威，公共體育和競技活動由三個不同的部門管理：（1）健康醫療服務部，其主要的體育任務是針對挪威公民體育活動的日益減少而帶來的負面健康問題；（2）教育和研究部，負責學校體育教育的發展；（3）文化部，通過體育政策部（DSP）的政策實施，負責為全民提供體育運動的機會。本研究的重點是文化部，因此，主要關注體育政策部和挪威奧運會、殘奧會委員會、體育聯合會以及聯合會的各個組成部分之間的相互影響，如國家級和特殊體育聯合會（例如：挪威國家足協和挪威滑雪協會），以及為兒童和青年提供體育活動的志愿體育俱樂部。挪威是君主立憲制國家，約有480萬居民。挪威是西歐傳統社會民族福利國家之一，這些國家里既包括一個強大的國家，也包括和許多其他國家相比規模較大的民政部。挪威民政部有幾項社會責任，比如負責公共體育活動的提供，以及承擔挪威公共體育政策面臨的新變化和挑戰。

1 挪威公共體育政策發展的歷史概況

學界普遍認為現代挪威的體育運動起源于1861年，那時成立了挪威第一個體育傘狀組織，促進體育鍛煉和武器使用中央聯合會。自1963年開始，挪威政府就已經開始資助體育，并發起合作，至今依然如此。從那時起，挪威對體育的價值和作用的看法有所轉變，體育部成為政府組織的一部分就是一個標志。1924年，挪威工人體育協會成立，與1861年的聯合會后身——國家體育聯盟的資產階級形象相對應。1946年，這兩大組織合并為挪威體育聯合會。合并過程中，這兩個不同組織的傳統得到了保留。因此，挪威奧運會、殘奧會委員會與體育聯合會（NIF）當下的重點是整體政策制定，并和公共部展開合作，為所有來自大眾的公認組織的人提供體育活動，而這個特殊體育聯合會的重點是來自原先資產階級組織的競技體育框架。

第二次世界大戰后，體育成了重建國家、構建社會民主和福利社會的重要工具。根據公民的需求和愿望而開展的補充性活動得到了發展，在上世紀70年代，有組織的體育活動以全民娛樂活動的形式出現。從1965年到1985年，會員數量幾乎翻了四番，從43萬人到 160萬人，主要是通過招募年輕人和婦女，也引發了體育界著名的博斯曼事件。體育歷史學家把這一時期稱為“體育革命”。從那時起，挪威奧運會、殘奧會委員會與體育聯合會（NIF）就一直是挪威最大的志愿組織，其理想是致力于“全民體育”的發展，政府當局和志愿體育組織也都認可這一理想。1966年，挪威體育聯合會和挪威奧委會合并，2008年，殘奧會委員會也并入其中。從2008年1月1日起，其名稱就一直是挪威奧運會、殘奧會委員會與體育聯合會（NIF）。根據該組織的身份，其英文縮寫應該是挪威奧運會（NOC）或國家殘奧會（NPC），取決于具體使用場合（奧運會或殘奧會）。本文使用挪威縮寫NIF。

從國家的角度來看，體育的價值分為兩大類：固有價值和工具價值。固有價值指的是體育參與本身帶來的喜悅和對熟練掌握的感覺。體育獲得的大量政府資助是因為相信體育能起到更多的社會作用。由于身體活動對健康的積極影響，公共健康也是支持體育的理由之一。此外，參與志愿組織有助于人們了解社會民主的運行過程，體育是不同社會團體匯集互動的舞臺，這兩點使人相信，體育是民主的，是社會融合的有效工具。但是體育對公共健康和社會融合能起多大的作用不好判斷。此外，相信精英體育能產生國家認同感也是國家支持體育的另一重要原因。更具體地說，NIF 似乎已經采取并鞏固了政府的信念，或者更廣泛地說，西方言論也就是體育能夠用來解決越來越多的和缺乏體育鍛煉有關的健康問題。2007年挪威全體代表大會上通過了一項決議，要求“政府當局展開合作，提高公民的健康水平”。此外，還建議“當前健康預算中的1%應該撥給為促進健康而工作的志愿組織”。

表1 挪威政府機構對體育政策管轄的歷史變化

挪威政府機構對體育政策管轄的歷史變化能夠說明（詳見表1所示），體育組織的合并是在政府的壓力下進行的，為的是建立一種一對一的關系。反過來，這個過程必然要結合1946年由志愿體育組織的臨時委員會發起成立的國家體育辦公室來看。這是相互依賴的起點，為今天政治層面的體育組織鋪好了路。為了給政府參與體育提供資金支持，成立了國家博彩部，由國家運營管理。從那時起，體育獲得的政府資助大幅增加。挪威政府和體育組織之間的關系屬于自由主義型的。自由主義型的關系意味著，體育是自由公民的主導權利，被認為有自主管理的權利。也有人把這種國家體育關系稱為社團主義。不論這種關系被定義地如何好，在國家級的體育政策上，體育志愿組織和公共部之間的關系都是高度體制化的，并從1946年就一直保持著它現有的形式。簡而言之，分工依據主要有兩方面：（1）國家資助原則；（2）體育組織的活動條款。因此，政府參與體育的特點就是為體育志愿組織提供設施和財政支持，這對于中國體育夢的建構也是具有很大啟發的，對邁進國家體育治理現代化的時代道路，從體育大國到體育強國建設更是具有積極的借鑒價值。自《金錢游戲法案》的頒布和國家博彩部的成立起，博彩收入就一直撥付給公共體育使用。為了理解挪威的體育政策制定，有一點很重要，即議會協商時不會考慮博彩收入，也不包含在國家年度預算中。有關體育的財政撥款是由政府部門決定的。

1949年到1982年之間的體育政策是由教育和教堂事務部下設的青年與體育辦公室管理的。從傳統上來講，文化事務部官員一直主要關心的是文化方面的事務，對體育政策幾乎不感興趣。結果，教育和教堂事務部的體育官員與NIF合作，一起發揮著主導作用。事實上，教育和教堂事務部的一些主要官員已經在行使真正體育官員的職責，部分是因為政治領導對此不感興趣也缺乏知識，還有部分原因是因為教育和教堂事務部的一些領導有著很強的個性。在議會中，體育屬于家庭、文化事務和政府管理常委會的管轄范圍。但由于國家對體育的財政撥款，議會中有關體育的游說相對有限。體育受到的法律限制較少，體育政策部（DSP）的行政官員每天更多地被視為體育政治家而非議會成員。然而，博彩收入的分配方式由議會決定，有時候，這也會造成緊張的政治局面。國家和NIF之間的社團主義關系在有關改變分配方式的協商方面也是有效的。最近NIF通過大量的議會游說，成功地說服議會增加撥給體育的博彩收入。NIF代表們為了說服政治家提高體育獲得的撥款，和他們進行了100次會面。

到2002年，撥給體育的博彩收入達到近25億英鎊。除此之外，還從挪威政治系統的其它層次上，也就是市政和郡縣獲得了政府資金。雖然郡縣在體育政策中的作用不大，但市政官員通過體育設施撥款和體育俱樂部的支持資金的形式共提供了約1.86億英鎊（人均39英鎊）的資金支持。2008年，挪威政府在公共體育事務上花了12.5億挪威克朗（1.4億英鎊），資金全部由國家博彩部的收入提供。這些錢直接進入作為文化部執行代表的體育政策部，和其他國家撥款不一樣，這些錢不受任何議會協商的影響。這1.4億英鎊中，8 100萬英鎊用于體育設施建設，主要供NIF的有組織體育活動使用；5 500萬英鎊進入NIF系統內，包括支持NIF管理、支持精英體育和大眾體育的資金，以及用于開展當地活動和體育俱樂部社會融合的專項基金。由于挪威議會沒有對如何分配運動和體育活動資金問題進行討論，因此，NIF系統作為挪威唯一的體育傘狀組織，就壟斷了挪威運動及體育活動的開展工作。

從20世紀70年代起，體育就一直是挪威文化領域中的一部分，這可以被解讀為是對體育固有價值的認可。20世紀90年代，挪威政府發布了兩份議會報告，專門闡述了對體育的若干興趣。由全體代表大會批準生效的體育政策文件中陳述了NIF的政策。NIF的政策和國家政策有重合，其主要任務是創造并保持一種開放且包容性的體育運動。總而言之，由于相互依賴，國家和NIF之間有著一種權力平衡。NIF的中央層需要國家的財政支持，而國家需要NIF系統來執行體育相關政策。國家和NIF的政策有一部分是相同的，但同時也是矛盾的，因為雙方都提到體育的文化價值和工具價值這一說法，一方面是為了支持體育，另一方面是為了使對體育的完全控制權合法化。

2 挪威公共體育政策的當代發展

NIF系統由特殊體育組織（SSOs）和地區體育組織（DSOs）以及它們的子單位組成。這個傘狀組織的設想是，各個方面的體育條款的制定都是為了大眾和精英兩個維面，即中央的和邊緣的（地理上），年老的和年輕的，職業的和業余的，身體健全的和殘疾的。此外，體育支援系統組織結構中的很多層次都和公共部的不同層次相聯系。NIF全體代表大會每4年舉行1次，75名代表來自特殊體育聯盟，75名代表來自地區體育組織，還有委員會的代表出席。委員會由11名選舉出的成員組成。NIF的中央管理下設3個部門。其中兩個部門負責所謂的一般的或大眾的體育問題，與國家保持聯系并進行協商，與委員會一起為未來幾年的政策做準備，重新分配來自NIF系統更下層的體育政策部撥給的博彩收入，并跟進附屬組織。

國家特殊體育組織共有55個，原則上是一種體育項目一個特殊體育組織，但實際情況有出入。比如說滑雪協會負責6個項目（越野滑雪、跳臺滑雪、北歐兩項、高山滑雪、自由滑雪和屈膝旋轉式滑雪），而越野滑雪射擊協會只負責一個項目（越野滑雪射擊）。特殊體育組織是挪威特殊體育運動的管理者，尤其是在法律和教育方面，以及和重點體育項目的國際組織的聯系方面。就會員數量、經濟實力和權力而言，各特殊體育組織的規模差距很大。最大的特殊體育組織會員數超過十萬人，而最小的只有幾百人。比如說，最小的組織是只有470名會員的雪橇協會（Luge, Bobsleigh and Skeleton）和只有393名會員的挪威壘球和棒球聯合會。地區體育組織有19個，一個郡一個。地區體育組織是NIF的下屬組織，負責本地區的一般性體育事務。由于地區體育組織不一定和組織體育活動的俱樂部有任何直接聯系，他們的作用受到了質疑。相比于地區特殊體育組織（RSSOs）和國家特殊體育組織，地區體育組織并不管理體育活動。地區特殊體育組織（RSSOs）是國家特殊體育組織的下屬組織，是從地理上進行劃分，要么以郡為單位，要么以更大的地區為單位。地理影響區域的大小和地區特殊體育組織（RSSOs）的組織取決于某種體育項目的流行程度。因此，地區特殊體育組織（RSSOs）涵蓋了所有體育項目中1/3的項目，主要是會員數較多的項目。地區特殊體育組織（RSSOs）還要負責舉辦區域聯賽和其他賽事，是國家特殊體育聯盟在法律執行和當地領導、教練和裁判的訓練方面的延伸。

擁有超過3家體育俱樂部的市政都會成立地方體育委員會（LSC）。挪威的430個市政中，366個成立了地方體育委員會。地方體育委員會的主要職責是代表和市政當局有關的所有當地體育俱樂部。這個層次的政治議題通常和體育設施的安置點有關，這是市政發展計劃的一部分。地方體育委員會的工作模式和他們對志愿力量和公共支持的依賴程度也有很大差別。比如說，一些地方體育委員會有全職工作人員，為某些目標群體提供體育項目，如移民、老人或失業人員，而有些地方體育委員會沒有任何經濟支持，每年只召開一次會議，也只是為了達到作為一個組織單位的最低要求。挪威19個郡中的430個市政中，共有12 199個地方體育俱樂部。這些體育俱樂部的特點就是參與者多為年輕人，而成人或父母充當志愿者。更具體來講，體育傳統上被認為是閑暇時間舉行的競技活動，參與者是體育俱樂部的個體會員，而體育俱樂部組織比賽活動的基礎是志愿工作。研究表明，在90%的俱樂部中，90%的工作是無償完成的。據估計，挪威體育俱樂部中的志愿工作的價值總計達73億挪威克朗（9億英鎊）。此外，這些志愿工作相當于1.7億挪威克朗（2億英鎊）的收入。換句話說，挪威體育俱樂部中志愿工作的經濟價值大約是國家補助或撥款總額的7倍。

挪威的注冊體育俱樂部只有200多萬的會員，這一數字至少需要從兩方面進行解釋。（1）由于體育組織和傘狀組織的結構之間的關系，會員總數并不等于會員的數量。一個人可能參加不止一項體育運動，尤其是年輕人，因此，他會有幾個不同的注冊會員身份。調查數據表示，挪威約有130萬人是體育俱樂部成員，其中足球俱樂部占有絕對地位，這對于最近由黨中央、國務院重點推進的《中國足球改革發展總體方案》的正式出臺與政策實施具有啟發意義，明確指出了中國足球未來發展目標方向和宏觀政策安排。（2）成為俱樂部會員并不一定意味著會積極參與活動。挪威共有約70萬人是俱樂部體育活動的積極參與者。約八成挪威人口在兒童時期至少加入過一個體育俱樂部，約50%的青少年是俱樂部的活躍會員，這個數量隨著年齡的增加而減少。當他們20歲時，只有25%的人還是俱樂部的會員。然而，NIF系統管理的民主合法性，是通過和NIF全體代表大會的一些聯系，建立在體育俱樂部層面的代表制度上的。民主的基礎是會員身份，這意味著會員在體育俱樂部的年會上有投票權。但是，只要挪威體育俱樂部的會員主要是兒童和青年，而俱樂部領導是成年人，實現真正的代表還是一種挑戰。此外，在成人會員中，只有很少一部分出席俱樂部年會。

3 挪威體育政策執行面臨的挑戰

雖然在傳統的分工中，政府為體育提供物質設施和經濟支持，而NIF系統負責提供活動，但現在出現了三種變化：政治化、政府化和體育的多元化。政治化指的是NIF更多地向議會和政府進行游說，這是從上一次博彩收入分配方式調整后開始的。政府化指的是，為了實現國家政策目標，體育的目標轉向增加。比如說，體育城市計劃針對的是政府確立的目標和政府指定的目標群體（移民），并得到特殊撥款的支持。至于多元化，有個例子來說明，從2005年開始，挪威的薩米人體育組織就已經得到了來自博彩收入的政府資金。然而，花在這些新元素身上的錢相當少。因此，挪威的體育政策模式還沒有出現重大改變的跡象，而挪威缺少議會卻是十分重要的，和其他斯堪第納維亞國家的情況一樣。總的來說，挪威想通過志愿系統來落實其體育政策，卻不具備實現這一理想的政策工具。

有學者將政策工具定義為一種“可識別的工具，可通過它組織集體行為，以解決公共問題”。挪威體育系統中存在3種政策工具：公共信息、撥款和合約。“公共信息”是用于影響人的思想和知識。“政策制定者告知目標觀眾一個政策問題或行為模式，當他們參與目標行為時，影響他們的思想、知識或信仰。”比如說，《體育白皮書》中模棱兩可的公共信息。一方面，“全民體育”這類的理想是很模糊的，很難去測量。另一方面，這種工具是基于參與者的理性構想。人們相信，知識和信息使人做出“正確的”行為。假設全民都會體育項目或通過其他方式鍛煉身體，因為他們知道應該這樣做，為了健康或其它原因，但是，這一理論假設和實際情況不符。實證數據表明，挪威許多人不鍛煉身體。近期一項研究表明，只有20%的挪威成年人達到了鍛煉的要求，也就是每天30分鐘的最低運動量。

認識到了公共信息作為管理工具的限制，“撥款”或許有用。撥款就是來自捐款政府，撥給接收組織或個人的款項。更具體地說，就是用于“刺激”或“支持”受惠方的某些服務或活動的禮物。然而，政府給體育提供經濟補助，能從中獲得什么卻很難估量。因此，撥款可能會“遮掩責任鏈”。這種政策的目標很難判斷，而且這種資金流的透明度也很低。體育政府化程度的增加使合同的使用也增多了，因為“簽合同是政府利用的一種工具，就是政府機構和私人實體之間的一種商務關系，其中私人實體保證為政府提供某些產品或服務，從中獲取酬勞。”捐贈者和受惠者之間的關系是辯證的，是一種間接的協商可能性，為作為實施方的受惠者設立自己的目標鋪路，防止他們責備政策制定者。從歷史上來看，挪威體育中有目的的經濟補助的使用情況有所變化，而且當代體育政策也是不清楚的。體育政策部撥給NIF的補助的目的性沒有之前強。與此同時，國家對補助的使用情況的監管也比以前更加嚴格。

挪威系統雖然對其國家和體育的關系、NIF的孿生組織和志愿獨立、政府提供運動和體育活動很著迷，但和其他國家相比也顯得效率不夠高。為了使挪威的公共運動和體育活動能更有效地實施，還提到了另外兩個方面。為了理解體育政策在挪威的實施情況，需要發展以體育俱樂部為分析出發點的理論。基層政策實施者對公共政策系統中的決策人或NIF中央工作人員中的管理者不用承擔責任。有關體育活動和兒童青少年體育的政策制定，其出發點必須基于對兒童和青少年作為現代個體的行為和發展方式的當代認識上。一種方法無法解決所有問題，任何公共項目或服務的質量評估依據必須是個體和具體活動環境之間的關系，而不是最終效果，如健康問題或競技體育發展水平。

過去二十年的經驗表明，雖然NIF做了許多嘗試來防止會員退出，但體育組織的退出率沒有變化。另一方面，由于多功能和綜合性的運動文化，使更多兒童和青少年參與當地體育俱樂部傳統體育項目之外的其它體育活動是有可能的。因此，有必要在常規體育系統之外開發其它傳播體育活動的渠道，同時，資源的分配方式必須能夠保障全民的公平機會。大多數當地體育俱樂部的明確目標在能力、表現、勝任力和成功這些方面得到了認可。以準確和不準確為標準的模仿在互動中占主導地位，而個體對運動美的探索只被視為一種副產品。如今，成功、精通和能力提升在青年體育中占主導地位，我們有理由探討，這種主導地位是否應該如此，是否應該發展注重擺脫約束力（奧運）的感官自由和個體自主選擇的感官自由之間的關系的其他方式。挪威文化部正在計劃草擬一份新的體育白皮書，在這份報告中，退出體育組織的比率、青少年可利用體育環境方面可能存在的不平等現象、愉悅感和健康問題不能被忽視。尚且需要大量的實證研究來描述、闡釋和理解挪威當代體育政策的影響，以及如何改善運動和體育活動中的社會公平公正問題。

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[7] 維基百科挪威體育，http://zh.wikipedia.org/wiki/Category.

[8] 挪威體育相關數據，http://data.sports.163.com/country/home/0005000A0PVb.html.

The Historical Evolution and Contemporary Development of Public Sports Policy in Norway

ZHU Puyu

Institute of P.E., Jiangsu Normal University, Xuzhou Jiangsu, 221000, China.

The history of Norway sports organization and policy is based on the cooperation and win-win situation between the government authorities and the sports volunteer organizations. Norway sports policy by the State Department of Cultural Affairs under the Ministry of sports management, the state provides financial support for sports facilities, and support the sports volunteer organization. Norway has clearly pointed out the reasons for all kinds of sports. These reasons are closely related to health, education and culture. Norway volunteer sports department consists of umbrella group, which consists of the special national sports organization network, regional sports organization, special sports organization, local sports committee and more than 12 000 sports club form. The vast majority of the work in the sports club is voluntary. Norway sports club's clear organizational form and autonomy to the implementation of sports policy challenges, and the government is the lack of adequate policy to stimulate the implementation of various policy objectives in the voluntary system. The future of sports policy in Norway is focused on the local clubs and young people who provide sports activities（usually the object of policy intervention）.

Norway; Public sports; Sports policy; Sports organization; Development trend

G811

A

1007―6891（2016）06―0013―04

2016-05-25