關于探索發行老年人意外保險專項福利彩票的思考

劉銀蓮 大連市保險學會

楊梅春 閆達文 大連理工大學

余方平 大連市保險學會

關于探索發行老年人意外保險專項福利彩票的思考

劉銀蓮 大連市保險學會

楊梅春 閆達文 大連理工大學

余方平 大連市保險學會

2016年5月，全國老齡辦、民政部、財政部、中國保監會等四部門聯合印發《關于開展老年人意外傷害保險工作的指導意見》，明確支持推動老年人意外傷害保險發展。福利彩票是國家社會福利事業的最基礎的支持手段，也是與保險業共同服務我國弱勢群體保險的重要合作方。近年來，我國福利彩票得到高速發展，2014年全國銷售額達2059.68億元，同比增長16.67%，為國家籌集公益金570多億元。本文在前期深入調研的基礎上提出，當前開展“保險+福利彩票”正當其時，探索福利彩票的“定向發行、定向使用”機制用于為老年人建立意外傷害統籌保險項目十分迫切和需要。

一、“保險+福利彩票”對接機制的可行性分析

（一）當前老年人意外傷害情況分析

我國人口老齡化問題已十分嚴重。截至2015年年底，我國60歲以上老年人口已經達到22200萬人，占總人口的16.1%。其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。據預測，本世紀中葉老年人口數量將達到峰值，超過4億，屆時每3人中就會有一個老年人。老齡人口呈現增長速度快、高齡化顯著、空巢化加劇、失能老人比例高等特點。

同時，隨著年齡的增長，由于細胞數量減少、機體功能退化，老年人動作遲緩、反應遲鈍，適應能力降低，抵抗能力減退，遭受意外傷害的概率顯著高于其他年齡群體。據世界衛生組織發布的報告，僅跌倒一項，就可導致全球每年至少15萬60歲以上老年人的死亡，每年大約有30%的65歲老年人發生過跌倒，15%發生兩次以上。我國目前65歲以上老年人口已達1.44億，依據30%發生概率估算，我國每年可有4000萬老人跌倒。2012年全國疾病監測系統死因監測結果顯示：65歲及以上老年人跌倒死亡率為45.72/ 10萬，因跌倒死亡是65歲及以上人群因傷害致死的第一位死因，占該人群因傷害死亡總數的29.85%。對于空巢老人、失獨老人等特殊群體來說，情況更為嚴重。

（二）當前老年人意外傷害保障情況分析

當前，我國社會養老保障工作仍處于早期發展階段，無法滿足市場體制及經濟發展的要求。大多地區老年人還未享受特殊的醫療保障，社保水平還比較低。以天津市為例，根據2016年6月《天津市人民政府關于進一步完善醫療保險制度的意見》規定，老年人就醫并無特殊優惠。老年人住院起付標準為500元至2500元；2萬元以上30萬元以下大病費用個人自付比例為30%～50%；門診報銷50%，最高報銷3000元；提出建立老年人長期護理保險制度，但未有具體落實措施，近期內難以滿足老年人長期護理需求。因此，意外傷害帶來的高昂醫療費用已經成為老年人沉重的負擔，部分老年人由于無力承擔醫療費用，甚至出現拖延治療或放棄治療的情況。

當前，我國老年人群體尚得不到政府全面關愛，而保險業設計各類針對老年人的商業保險尤其是意外傷害保險也相對較少，同時受制于老年人的低購買力和低認同度，很難廣覆蓋、深覆蓋、高效服務。就全國范圍來看，大部分地區尚沒有建立起類似的由政府主導的針對老年人的保險項目，老年人意外傷害保障還遠遠不夠。

（三）發行老年人意外保險專項福利彩票優勢分析

一是本質趨同，互促互進。

保險是“我為人人、人人為我”的商業福利事業，與福利彩票公益金用于社會福利事業類同。運用長期穩定的彩票公益金對接購買商業保險，能夠充分發揮商業保險的激勵杠桿作用以及風險管理的功能，不僅拓寬了福利彩票福利事業的領域，而且人群覆蓋更廣、服務效率更高，能實現社會福利“倍增”效應。

“扶老”是福利彩票發行的第一宗旨，福利彩票公益金在老年人福利類項目上的投入比重也最大。據相關報告統計，1987—2013年民政系統用于老年福利類項目的福利彩票公益金達到474.57億元。隨著老年人意外傷害保障需求的不斷攀升，而我國又處于經濟下行、財政收入壓力巨大的時期，福利彩票公益金的作用日益凸顯。發行老年人意外保險專項福利彩票，能夠更好促進福利彩票對養老事業的扶持作用，有效彌補財政資金投入的不足，緩解當前財政資金緊張的狀況。

發行老年人意外保險專項福利彩票除符合國家彩票發行的福利宗旨外，還能大力推動保險業的發展。因此，二者的結合是一種創造性的、值得探索的和嘗試的有益結合，集中了保險和福利彩票的各自優勢，必定能產生“1+1＞2”的集優效應。

二是政策配套，無縫對接。

保險“新國十條”指出：“要把商業保險建成社會保障體系的重要支柱，商業保險要逐步成為養老健康保障計劃的重要提供者；創新養老保險產品服務，為不同個體提供個性化、差異化的養老保障；鼓勵發展多樣化健康保險服務。”四部委《關于開展老年人意外傷害保險工作的指導意見》也明確支持推動老年人意外傷害保險發展。同時，國家加快健全社會保障體系也對弱勢群體保險的資金來源提出了挑戰。2009年國務院頒布的《彩票管理條例》及《實施細則》等規定，“彩票公益金專項用于社會福利、體育等社會公益事業”，確保了公益金的運用方向；“彩票中心按35%比例向財政部門上繳公益金”也確保了較充足的資金額度。

在2014年以來國家審計署開展全國彩票審計的基礎上，財政部正推動福利彩票管理體制改革和機制創新，福利彩票公益金改革必然更“注重規范和使用效率”。運用福利彩票公益金支持老年人意外保險保障是福利彩票公益金使用機制的重大創新，完全符合這個改革方向。

三是資金穩定，長期可靠。

我國福利彩票始于1987年，歷經近三十年的發展，隨著互聯網、第三方移動支付平臺等新技術的發展進步，正逐步走向成熟。

?圖1 2000—2014年福利彩票銷量及公益金情況

彩票品種日益豐富。我國福利彩票發展至今，玩法更加多樣化、趣味性更強，更能滿足不同人群的購買需求。已發展有刮刮樂、雙色球、3D、七樂彩、開樂彩、中福在線等多種產品形式，品種日益豐富。

銷售渠道逐步多元。從2000年福利彩票銷售的“二次創業”，到2003年、2004年福利彩票全國聯銷，雙色球、3D的先后上市，福利彩票實現了從比較落后的即開型人工管理到先進的電腦型管理發行方式的戰略轉變，福利彩票銷售系統更加完善、銷售網點更加專業、覆蓋更加全面。同時，互聯網時代的到來也催生出彩票新的銷售渠道和形式。2001年，我國互聯網彩票誕生并迅速發展壯大。2014年，互聯網彩票已占全年總銷售額的22.2%。而隨著手機智能化程度的不斷提高，又出現了移動端互聯網彩票銷售，且2014年規模增速高達179%，彩票銷售渠道正在向多元化邁進。

市場規模不斷擴大。圖1列出了2000—2014年中國福利彩票發行量及籌集公益金數量發展趨勢。2014年，全國共銷售福利彩票2059.68億元，同比增加294.4億元，增長16.68%，2014年我國福利彩票超過意大利的樂透瑪蒂克，成為世界第一大規模的彩票。福利彩票銷售額從2000年的89.88億元增加到2014年的2059.68億元，14年間的復合增長率達到24.87%，市場規模正在不斷擴大。

隨著改革開放的逐步深入，福利彩票逐漸成為國家以社會公益事業為目的籌集資金的形式。從以上分析來看，福利彩票將持續保持良好的發展態勢，福利彩票公益金來源長期穩定，這樣就能夠確保福利彩票老年人意外保險制度的長期穩定運行。

綜上，我們建議結合此次四部委要求，推行老年人意外保險專項福利彩票機制，利用福利彩票基金向商業保險公司購買老年人意外傷害保險，為老年人提供保險保障。

二、相關地方試點經驗總結

從2013年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》以來，全國部分地區已開展福利彩票基金對養老事業支持具體措施，具體如表1所示。對比各地政策，主要有以下特點：

1.除廣州、保定、東莞限定補貼群體為全額補貼外，其余地區均為分攤政策，即福利彩票公益金對養老事業按一定比例進行補貼。大多參照國家政策定為“50%以上”且無明確比例，只有貴州最高，明確定為80%。

2.個別地區明確提出福利彩票公益金直接對接保險項目。如廣州、保定、東莞利用福利彩票公益金直接購買老年人意外傷害綜合保險；貴州福利彩票公益金按照80%給予補貼用于購買養老服務機構綜合責任保險、按照50%給予補貼用于購買養老服務機構雇主責任保險；濰坊將福利彩票公益金與醫保統籌基金、財政補助一起納入基金池，用于購買長期護理保險。

?表1 開展福利彩票公益金對接養老項目地區

3.各地開展的福利彩票公益金對接養老項目都是地方自發性的，沒有形成長期固定機制，長期運行沒有保障。河北保定僅為一次性補貼，東莞的《“銀齡安康行動”實施方案》提出的福利彩票公益金扶老方案也僅為2015年一年的。

另外，北京、上海、廣東、浙江等多省市均推出由地方政府主推的“老年人意外傷害保險”，為當地老年人提供意外傷害保障。本文列出一些具有代表性的地區，具體如表2所示。

三、老年人意外保險專項福利彩票的設計

老年人意外保險屬于政策扶持的公益性保險，因此，必須根據保本微利的原則，設計相關福利彩票老年人意外保險。經過走訪調研并組織相關專業人員進行深入探討，以及對相關數據測算，筆者初步設計了覆蓋全國老年人意外保險專項福利彩票的具體保險方案。

（一）老年人意外險產品關鍵要素

1.參保范圍

承保全國行政區域內（覆蓋城鄉）60周歲及以上老年人，不受戶籍限制，年齡上不封頂，須為完全行為能力人。

2.保障保額

據國家衛生和計劃生育委員會統計數據，2016年1至4月，全國三級公立醫院人均住院費用為12892.9元，二級公立醫院人均住院費用為5516.3元。另綜合考慮老年人意外傷害情況、通貨膨脹、老年人購買力、福利彩票公益金負擔能力等因素，并參考各地區已有的老年人意外保險產品，設計一年期老年人意外保險產品保額為60至80周歲意外傷害醫療2000元、意外殘疾和身故2萬元；80周歲以上相應為意外傷害醫療2000元、意外殘疾和身故1萬元。根據精算原則，測算并得出保費統一為60元/人/年，每人限投保一份。具體產品信息如表3所示。

該老年人意外險產品設計主要有以下三個方面特點:一是覆蓋范圍更廣。針對所有符合條件的老年人，不受戶籍限制，年齡上不封頂。二是保障責任更大。基本涵蓋所有老年人容易遭受意外傷害的地點，包括家中、交通工具、公共場所等，為老年人提供全方位保障。三是服務更加高效。通過政府統籌購買保險方式，充分發揮保險公司的現有資源和經營優勢，能夠顯著提高服務效率。

?表2 各地開展老年人意外傷害保險情況（公益性質）

?表3 老年人意外保險產品設計（假定）

?表4 假設的三種方案對比（保費60元/人）

（二）老年人意外險承保方案設計

為計算購買老年人意外傷害保險所需福利彩票公益金金額，我們假定三種方案：1.全額承擔。即所有老年人意外傷害保險保費均由福利彩票公益金承擔。2.比例分擔。即福利彩票公益金按照一定比例對老年人意外傷害保險進行保費補貼，假定三種比例：20%、50%、80%。3.弱勢群體全額承擔+非弱勢群體比例分擔。即低保、五保等弱勢群體老年人購買意外傷害保險由福利彩票公益金全額補貼，其余自愿投保的老年人保費由福利彩票公益金按比例補貼，同樣假定20%、50%、80%三種比例。

截至2015年年底，我國60歲以上老年人口已經達到2.22億。據統計，我國低保五保老年人約2800萬人，自愿投保的老年人人數預計約13580萬人（按70%預計）。據此計算三種方案所需福利彩票基金分別如表4所示。

對比以上三種方案可以看到：

方案一能夠為所有老年人提供意外傷害保障，但相較福利彩票公益金所得，資金壓力太大。2015年全年福利彩票公益金所得為563.8億元，若為全部老年人全額購買意外傷害保險，僅該項花費就需要133.2億元，占2014年總公益金的比重近24%。故方案一目前不可取。

同方案一類似，方案二中補貼比例為80%時，所需福利彩票公益金為78.62億元，資金壓力同樣較大。而老年人大都花費節省，加之老年人保險意識較弱、對保險產品的不信任，補貼比例為20%、50%時，又可能導致投保積極性不高。尤其是低保、五保等困難群體老年人，基本不會購買。因此，方案二總體保障水平較低，又未單獨考慮困難群體老年人，無法達到提高老年人意外傷害保障的目的，同樣不可取。

?表5 2015—2030年購買老年人意外傷害保險所需福利彩票公益金測算（假定保費不變，仍為60元/人）

根據對方案一、二的分析，我們認為方案三情形二，即低保、五保老年人全額補貼，自愿投保老年人按50%比例進行補貼較為合理。既有對特殊困難老年人的全面照護，又有對自愿投保老年人的適當補貼；既提高了老年人投保的積極性，又避免過大的資金壓力，能夠全面提高老年人意外傷害保障水平。

在這里，我們以2015年為起點，通過采集老年人人口、福利彩票公益金金額等相關指標數據，并根據比例估算到2030年的相關數據，繼續測算方案三情形二所需的福利彩票公益金補貼金額，從而進一步論證其可行性。

從上表可以看出，雖然老年人數量快速增長，但長期來看，購買老年人意外傷害保險所需福利彩票公益金占總公益金的比重是持續下降的，預計到2030年僅為2.85%。因此方案三情形二的形式應是長期可行的。

四、老年人意外保險專項福利彩票運行機制和制度安排

筆者初步構思了全國老年人意外保險專項福利彩票運行機制和制度安排。具體建議如下：

1.建立工作小組。建議成立以保監會為主導，聯合財政部、民政部等為成員的工作小組，建立各部門間的協調對接機制，推動發行老年人意外保險專項福利彩票工作。

2.明確分工職責。老年人意外保險專項福利彩票運行機制如圖2所示。其中民政部彩票管理中心負責發行老年人意外保險專項福利彩票并設立老年人意外保險基金池，對老年人進行意外保險保費補貼；商業保險公司負責具體承保、賠付及相關服務工作，并通過再保險公司分擔自身風險；保監會、財政部、民政部等負責對保險公司具體行為、資金使用情況等進行監管。

?圖2 老年人意外保險專項福利彩票運行機制設想

3.確定運行流程。建議將發行老年人意外保險專項福利彩票的公益金所得全部注入老年人意外保險基金池，并根據老年人意外保險基金池的固定需求，確定彩票是定期或連期發行。然后，通過招標方式確定向哪一家保險公司或哪幾家保險公司購買老年人意外保險產品。

4.強化監督管理。健全彩票法律法規，建議制定福彩老年人意外保險監督管理規定，對具體工作細節及發行所得公益金的使用進行約束，確保發行工作規范化、制度化，所得款項專款專用、物盡其用。

5.試點先行探索。建議與福利彩票管理中心、財政部、民政部等聯合研究和設計老年人意外保險專項福利彩票制度安排試點，明確試點地區、老年人群體等，選定一種福利彩票，試發行一期老年人意外保險專項福利彩票。及時總結經驗，有步驟、有計劃、逐步推進地發行，切實構建國家層面的長效、穩健發展機制，最終實現老年人意外保險專項福利彩票發行的制度化、常態化。