實施精準扶貧需統籌城鄉社保體系

呂靈華

摘要：社會保障是精準扶貧的最有效方式，要實施精準扶貧需統籌城鄉社保體系建設。目前，湖南已實現社會保障制度的全覆蓋，保障作用日益加強，但湖南現行社會保障體系還存在諸多問題，必須從增強公平性、適應流動性、保證可持續性三方面入手，統籌推進湖南城鄉社會保障體系建設。

關鍵詞：湖南；城鄉社會保障體系；精準扶貧

精準扶貧是國家治理現代化的基本要求，是我國取得全面建成小康社會扶貧攻堅戰勝利的重要保障。近3年來，湖南雖然扶貧開發取得了一定的成績，累計減少貧困人口376萬，但是目前全省還有51個國家和省級扶貧工作重點縣市區、8000個貧困村、596萬建檔立卡貧困人口，貧困發生率為10.4%，到2020年要實現整體脫貧，全面建成小康社會，今后每年需減少100萬人，湖南實施精準扶貧任重而道遠。

一、 社會保障：精準扶貧的最有效方式

精準扶貧是指針對不同貧困區域、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。所以，精準扶貧主要是對貧困人員用特惠政策代替過去的普惠政策，即變“大水漫灌”為“精準滴灌”。長期以來，中國的扶貧開發工作存在著貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題。基于對以往扶貧工作的反思，2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，明確了扶貧工作“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續性”，首次提出了“精準扶貧”概念。2015年6月18日，在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會上，習總書記就加大力度推進扶貧開發工作提出了“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”，進一步豐富了“精準扶貧”的內涵和操作性。

社會保障作為一種國際通行的、成熟運行的社會救濟方式，其基本民生內容涵蓋了社會救助、養老、醫療、失業和社會福利等，其主要目標是為社會弱勢群體提供基本生活保障；它所遵循的是公平原則，保證社會成員的基本生活水平大致相等。社會保障的主要特點：一是有章可循，二是群體普惠，三是遇困救濟，四是法定給付。目前，在投資過度、出口萎縮的現實背景下，社會保障的完善，能夠讓相當大的一個群體特別是貧困人員對未來有一個安全的生存預期，從而提高社會消費能力，這是推動經濟轉型和增長的重要需求動力，反過來又能增強扶貧能力，從而形成經濟發展的良性循環。所以，社會保障是精準扶貧的一種規范的、長效的、可預期的機制；是一種在終端很少權力干預機會的，掌握資金分配給助權力的人難以隨意支配資源的機制；是一種受助對象無需躬身感謝、上電視露臉、欠某個人人情，能讓人有尊嚴地獲得并舒心享有的機制。因此，社保制度在全面建成小康社會，實現社會和諧和反貧困中，有著極其重要的地位和作用。我們應當把完善社會保障體系作為我國目前精準扶貧的重點內容、主要方式來對待，以其它慈善救助為補充，歸集、統籌使用各單位的扶貧、救助資金，防止公共財政和有限扶貧資源被浪費、被挪用、被揮霍、被截留、被用于尋租或作秀。

二、統籌城鄉社保體系：湖南實施精準扶貧的必備條件

（一）湖南貧困人口多，精準扶貧任重而道遠

目前，湖南共有122個縣市區，其中國家和省級扶貧工作重點縣市區51個，貧困村8000個，建檔立卡的貧困人口還有596萬，是全國貧困人口超過500萬的六個省區市之一，貧困發生率為10.4%。2014年，湖南51個重點貧困縣市區GDP、公共預算總收入、公共財政收入僅分別占全省總量的18.6%、9.82%和10.22%，人均GDP僅為全省平均水平的49.4%。同時，51個貧困縣市區農村居民人均可支配收入只有全省平均水平的66.8%。而且大多數扶貧對象屬無文化（或少文化）、無技能、無勞力、無資源，其中完全喪失勞動能力的約50萬人；全省還有70萬余貧困人口生活在高寒地區、石漠化地區、地質災害多發區。這說明湖南扶貧開發形勢的艱巨性和嚴峻性。所以，要實現全省全面建成小康社會，就必須切實解決好貧困人口的貧困問題，如果沒有這51個貧困縣市區群眾的脫貧致富，就不可能有全省的全面小康。

2015年7月召開的湖南省委十屆十三次全委（擴大）會議，對全省當前和今后一個時期的扶貧開發工作作出了全面部署，會上審議通過了《中共湖南省委關于實施精準扶貧加快推進扶貧開發工作的決議（草案）》，《決議》明確了今后5年扶貧攻堅的總體目標，即：到2017年，51個扶貧工作重點縣市區農民人均可支配收入超過8000元；到2020年，全省596萬貧困人口整體脫貧，51個扶貧工作重點縣市區全部摘帽、農民人均可支配收入突破10000元，貧困村基礎設施、基本公共服務主要領域指標接近全省平均水平。

（二）城鄉社保待遇差距過大，社保公平性功能缺失

由于我國社會保障是一種漸進式的改革，社會保障制度碎片化問題突出，使我國現行社會保障體系中的部分項目對不同社會群體在制度安排上存在較大差別。湖南也是如此，2014年，湖南省城鎮企業職工基本養老金月人均水平超過1800元，城市最低生活保障標準為360元/月，而農村最低生活保障標準僅為204元/月，遠低于城鎮企業職工，甚至遠低于城鎮低保金，而且這種農村低保標準，還沒有做到應保盡保；2014年，湖南省城鎮職工醫保、城鎮居民醫保住院報銷比例可分別達到78%、52%以上，而參加新型農村合作醫療制度的農民全省平均住院費用補償率僅50%。所以，由于同一項社會保障制度針對城鄉不同群體設置不同的繳費基數和保險金給付水平，使社會保障的再分配、再保障的公平性功能不能發揮，造成城鄉居民貧富差距不斷加大，嚴重影響社會的和諧與穩定。

（三）城鄉社會保障制度不銜接，造成流動人口參保率低

在當前城鎮化快速推進的背景下，我國流動人口不斷增加，全國有2.6億流動人口，湖南也有2000多萬流動人口。然而在湖南，2010年企業職工基本養老保險關系就可以辦理跨省轉移手續，但農民工的基本養老保險、基本醫療保險以及失業保險關系不能跨省轉移。城鎮居民醫保和新型農村合作醫療參保也沒有相互銜接，已經參加新農合的農民只能在期滿后才能選擇參加其他種類的醫保。隨著湖南經濟的發展和新型城鎮化進程的推進，湖南的進城務工人員和失地農民的規模在不斷擴大，然而他們參保率低，社會保障普遍缺失，這對城鄉社會保障制度的有效銜接提出了重大挑戰。

長期的城鄉二元體制是產生貧困的重要因素。實施精準扶貧的關鍵就是破除城鄉二元的體制機制，從社會保障的角度來看，就是要統籌推進城鄉社會保障體系建設，不斷完善和健全社會保障制度，促進公共服務向農村延伸，增強貧困農村發展活力和可持續發展能力，實現精準脫貧和城鄉協調發展，盡快建成全面小康社會。

三、對策：統籌城鄉社保體系，實施精準扶貧戰略

十八大報告指出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針”，“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”十八大報告為湖南統籌推進城鄉社會保障體系建設指明了方向，具體應從以下幾方面著手。

（一）做好頂層設計，增強制度的公平性

社會保障制度既是民生，更是政治和發展戰略問題，所以，社保制度的頂層設計首先必須堅持“起點公平”，即參加社會保障的社會成員沒有身份痕跡，人人平等、覆蓋全民。第一，頂層設計的立足點須穩步縮小城鄉社保差別。隨著市場經濟體制改革的深入，我國政府需要由經濟建設型向公共服務型政府轉變，構建公共服務的多元化供給體系。所以，中央政府需出臺指導意見，在社保項目實施條件不成熟的地區，特別是貧困地區，強化養老補貼和養老救助制度；同時，要在農村社區推廣政府購買社會保障扶貧服務，促進鄉村公共服務型治理模式的發育，使社保扶貧資源能夠精準瞄準貧困人口，并且公平有效地傳遞給真正的貧困居民。這樣通過擴大社保覆蓋面，強化社會救助和社會增益產品的供給，逐步縮小城鄉之間的社保差別。第二，在新制度的設計中，切不可制造新的不公平。因為制度和政策的公平性、科學性是社會保障制度持續健康運行的保證，所以，每一項新政策出臺的考量標準都必須是有利于縮小收入差距。第三，在進行頂層設計時，應多征求民眾的意見。由于社會保障制度是涉及公共利益和公民權利的制度，所以，國家管理機構在進行頂層設計時，不要居屆堂之上高談闊論，應該接地氣，應多征求民眾的意見，多考慮不同群體特別是貧困人口的利益訴求。

（二）做好制度間的銜接與整合，適應人員的流動性

目前我國流動人口參保率低，貧困發生率較高，所以，要對流動人口實行精準扶貧，就必須提高流動人口的社會保障覆蓋率，而解決這一問題的關鍵就是要提高社會保障的統籌層次，盡快解決城鄉社會保障關系的跨區域轉移和接續。

十八屆三中全會明確提出要實現基礎養老金全國統籌，而且我國已于2014年2月將新型農村養老保險和城市居民養老保險進行了合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，這為提高社會保障的統籌層次提供了現實基礎；同時，我國已經頒發了中華人民共和國社會保障卡，這為提高社會保障統籌層次提供了技術支撐。湖南統籌推進城鄉社會保障體系建設的重點就是要做好城鄉社保制度之間的銜接與融合，讓社會公平公正，互幫互助風氣表現得更加明顯。鑒于當前的體制不完善，分割、分立和分離具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財政承受能力和社會穩定要求，制度銜接與整合必須分步實施、漸次推進。首先我們要分別對流動人口的社會養老和醫療保險制度下相互分割的板塊加以銜接、組合或連通，以便增加養老保險待遇的便攜性和醫療保險的風險分散規模，最終實現制度整體一致。

（三） 強化執行力，確保社保制度的可持續性

1. 政府部門必須主動作為

扶貧幫困是政府各部門義不容辭的責任，政府必須主動作為，不能缺位。如果政府不作為，而導致社會公益組織、志愿者去作為，人們就會對政府的執政能力和服務能力提出質疑，就會對政府的救助能力和公信力產生“反能量”的影響，這對我們政府的形象是有損害的。所以，要提高政府的公信力，我們政府的作為一定要跟上，要主動作為；而且要有一套有效的瞄準機制，精準識別，及時發現需要救助的群體和貧困人口，然后通過有針對性的幫扶措施，把需要救助的群體和貧困人口托在底線之上，幫助他們邁入建設全面小康的第一道“門檻”，這才是政府正能量的體現。所以，社會保障是一個安全網，我們政府要利用社會保障這樣一個“大的安全網”，去包涵住、覆蓋住、保護住那些弱勢群體，最終實現“精準脫貧”，真正打通全面小康的“最后一公里”。

2. 完善社會保障制度的籌資機制

（1）國家要加大投入。一要加大財政資金的投入。目前我國對社會保障的投入在整個GDP中比例偏低。據統計，2013年全國社保支出占全部財政支出的比例僅為12%，遠低于西方國家30%～50%的比例，即使是一些中等收入國家比例也在20%以上；二要通過劃撥國有資產和提高國企分紅等方式增加投入。比如可以從央企利潤中劃撥20%放到社會保障基金當中，以彌補養老金的缺口；三要通過制定稅收政策進行調節。現在我國貧富差距很大，我們可以通過開征豪宅稅、房產稅、遺產稅等方式，這樣既能把高房價降下來，又有利于調節社會貧富差距，有利于社會和諧，一舉多得。（2）明確各級政府的社會保障責任。中央政府要增加對欠發達地區的轉移支付，縮小地區之間的社保差別；省級財政部門要進一步完善對縣的轉移支付制度。湖南要加大對51個重點貧困縣市區的社保基金的投入，提高他們的社保財政保障水平。（3）要按照公共財政的理念，調整財政資金支出結構。對于財政專項扶貧資金要求其60%以上用于產業扶貧，其中70%以上用于建檔立卡扶貧對象的生產發展，將普惠政策與特惠政策相結合，形成差異化扶貧政策，確保扶貧專項資金向貧困戶傾斜。（4）加強社保基金的投資管理。社會保險基金面臨的首要問題就是保值增值，而市場投資是其保值增值的主要途徑，所以，要推進社會保險基金的市場化、多元化投資運營管理。（5）大力發展福利彩票、慈善事業和商業保險的補充作用。

3. 加大政策的執行力

目前湖南社會保障制度已經做到了全覆蓋，但是從“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”還差強人意。為此，首先，要建立健全社會保障的法律法規體系。湖南應在《中華人民共和國社會保險法》的基礎上，通過完善的方性和法規來規范社保體系進程中的各種關系和行為。其次，要建立統籌城鄉社會保障管理體制。在各級政府內部建立起一種各部門之間能夠相互合作的管理體系，要真正的去做到上級社保主管部門制定的一些政策和標準，社保經辦機構他們主要目的是去征收保障基金，財政機構是要加大力度監管保障基金，銀行的職責是發放保障基金。同時的話，還需要建立健全這樣一種監督體系：社保基金的行政監督、內部監管、司法監督和社會監督相結合，依法對社會保障執行情況進行監督。第三，降低社會養老保險費率，以便吸納低收入群體和貧困人口參保，真正做到“服務對象的全覆蓋”。第四，要建立統籌城鄉社會保障信息化體系。分散的社保信息數據要通過社保預算信息系統進行有效地整合，從而實現“縱向到底、橫向到邊、信息共享”的信息系統管理模式。

4. 強化社區建設和服務

社區社會保障是社會保障的落實點和基礎部分。我們的政府部門要借助社區平臺，建立起權威的社會保障委員會，來對社區的工作進行統一的規劃部署；要投資建設服務網絡和社區活動場所，通過社區服務中心、服務站等機構和組織，建立一個集社會救助與扶貧、就業指導、崗位開發、中介服務、信訪接待等為一體，將社會保障、社區服務和再就業工程有機結合，為社區成員提供一站式服務。同時，我們還應該建立社區的服務志愿隊伍或者互助組織，來開展社區扶貧幫困、義務維修、。義務就診，免費咨詢、家庭照顧等無償互助活動，一步步形成社區的一種照顧機制，從而造福社區的每一位成員。

習總書記在十二屆全國人大一次會議閉幕式上講“中國夢”時指出：“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福。”這既是我國全面建成小康社會的行動指南，也是習總書記對我國社會保障體系建設的具體要求。湖南在省領導的民本理念指引下，統籌推進湖南城鄉社會保障體系建設，不斷完善和健全社會保障制度，實施精準扶貧戰略，使人民的生活更加美好和幸福，湖南的小康夢、兩型夢和崛起夢一定能早日實現。

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（作者單位：中共湖南省委黨校）