建立中國特色的公共教育電視體系

【內容摘要】傳媒事業的發展、政府職能的轉變和人民群眾文化需求的提高，都要求建立起目標和規則更為明晰的具有中國特色的公共電視體系，而教育電視應是公共電視的先鋒和主體。本文對中國公共電視制度的基本框架進行了論證，指出需要從財政制度和多渠道的資源補償機制方面對中國公共電視給予切實保障，認為需要從頂層設計上實施分層、分類管理并堅持“做大”與“做強”的辯證結合。

【關鍵詞】公共電視；教育電視；資源補償；公益性；公共性

在西方國家，公共電視是相對于商業電視而存在的。商業電視專注的是社會中具有旺盛消費欲望的受眾，而公共電視則倡導多元文化的并存與交流，傳遞不同層次人群的思想與情緒。教育電視是公益電視和公共電視的統一體，理應成為中國特色的公共電視建構的基礎。

一、以教育電視為基礎，創建符合時代要求的公共電視體制

（一）中國本土電視媒體運營的權利與義務的不對稱

在絕大多數國家中，電視媒體承載了兩種功能：即公益性的公共服務和市場性的產業服務。公共服務可由政府直接提供或者間接提供，這取決于政府的制度安排。①現代社會管理的發展方向是建立公共服務型政府，其中一個重要目標就是努力滿足社會公共需求，提供充足優質的公共產品和公共服務，但在實現途徑上將不再是直接生產或微觀干預，而是采取資源分配方式或者購買方式。具體到電視媒體，政府可將頻道、版權等公共資源授權給專門機構，并監督其保質保量地完成相應的公共服務；同時，可以采取節目購買或服務購買的方式，引入適當的競爭機制，提高公共電視的服務效率和質量。

中國目前電視媒體的運營模式，基本上是“事業單位，企業化經營”。這在相當程度上造成了各電視臺有事業單位的義務（講究社會效益），卻沒有事業單位的權利（足夠的財政資助）；有企業組織的義務（追求經濟效益），卻沒有企業組織的權利（不能像一般企業那樣自主經營）。②這種矛盾的積累和由此產生的“收視率崇拜”，導致許多電視機構對商業利益的追逐超過應承擔的公共服務責任，既引起社會的普遍批評，也使得電視業的發展陷入困境。為彌補公共服務的缺失，加快電視公共服務體系建設已成為當務之急，其總體目標應當是：在分類管理的基礎上，建立由政府進行宏觀管理，以相應的法律法規為保障，由公共電視機構向全體公民提供均等、優質的電視公共產品和服務，以滿足廣大人民群眾基本的電視收看和傳播需求的社會服務體系。③

為實現這一目標，要求政府轉向間接的、社會化的宏觀調控和依法管制，首要任務是要建立一套符合中國媒介發展需要的公共電視制度，明確產權、保證資金，并通過多層次規制體系監控公共電視機構的各項活動，確保公共服務達到預期目標和效益。

（二）加快建設電視公共服務體系已成當務之急

按照有關方面主導下的國有公營體制建立符合中國國情的公共電視體系，由全國人大通過對《公共電視法》等的立法，從頂層設計上強力推動公共電視的發展。④

在法律上明確公共電視以事業法人形式自主經營，保持較強的獨立性和公正性，節目要有優良的品質和積極的意義，并努力滿足全體公眾的需求。

從當前中國電視媒體的格局看，教育電視是最符合公共電視特性、也是最有條件改造成為公共電視的候選者。從國際比較來看，以美國公共電視網PBS為代表的公共教育電視是與英國BBC為代表的公共服務電視各有千秋的兩大公共電視體系。1966年，卡耐基教育電視基金會出臺報告《公共電視 勢在必行》，建議將當時美國眾多的教育電視改為公共電視。1967年，約翰遜總統簽署《公共廣播電視法案》。1969年，由354個加盟電視臺組成美國公共電視網（PBS），主要以制作和播放教育類節目為主。

因此，教育電視應該成為中國公共電視的先鋒和主體，公共教育電視應為相關地域的所有民眾提供均衡的教育和文化內容及服務，以實現公共利益為原則對公共產品資源進行配置。

二、實施有效的財政制度和多渠道的資源補償機制

任何一個產業的發展都必須擁有一定的資源，既包括有形的生產資料資源，也包括無形的品牌和市場資源。電視業作為一個高技術、高投入、高消耗產業，對資源的依賴尤為嚴重。一方面是投入性資源，如人才、資金、技術、設備、節目等；另一方面是補償性資源，如政府財政補貼、廣告收入、收視費和付費電視收入等。⑤后者即為電視媒體通過提供內容產品和服務而交換獲得的各種收入。

西方公共電視的收入來源主要有視聽費（最重要的非政府收入）、政府資助（最重要的政府性收入）、廣告收入（最重要的商業收入）和其他（捐助、贊助）等四種。⑥結合中國國情和現階段的實際，公共教育電視的收入來源應該是 “以政府資金為基礎和主導、社會資金為輔助、市場化資金為補充”的多渠道、多形式結構。主要應包括：

（一）政府保障和財政資金

1.事業單位撥款：教育電視機構作為公益二類事業單位，可按規定由當地政府從財政中給予一定投入和補貼；提供公益服務所取得的服務性收入，符合條件的實行收支兩條線管理，依法經營所取得的經營性收入納入單位的預算管理，主要還是用于公益事業的發展。

2.制度化教育經費支持：通過編入教育預算，在當地教育費用中劃分出一定額度用于教育電視節目制作、基本建設等常規性支出。

3.財政稅收交叉補貼：一是可考慮征收“公共文化產業稅”，其中部分用于公共電視補貼；二是在有線電視費用中劃出相應份額支持公共電視發展；三是對商業電視機構的廣告收入或經營收益按一定比例提取，以補償公共電視中商業廣告的減少或停播；四是對公共電視進行稅收上的減免。

4.公共服務購買：可采用政府付費方式購買公共電視機構相應的公共服務，并適當引入競爭機制。

5.專項資助：針對基礎設施建設、業務平臺升級、重大建設項目、重要節目制作、重大活動組織、課題研究和技術產品開發等，由教育部門、廣電部門、文化部門等按照項目制給予專門資助。

6.其他有形或無形資源的注入：如在用地、辦公場所、融資、節目或版權交易、人事、財務、品牌等方面，給予各種政策性扶持或優惠待遇。

（二）多樣化的社會資金

1.全國性公共教育電視基金：在政府主導下建立和管理，初期（如10年內）由政府投入主要資金，并積極吸納社會各方捐贈和支持，同時委托專業團隊進行運作以保值增值，在達到一定的總額和收益后，財政資金可以逐步減少或退出；定期或不定期按照有關規范將資金分配用于各教育電視機構，也可以通過競爭機制用于公益類節目或公共服務的采購。

2.各類慈善基金、教育基金、社會基金的資助。

3.從財稅制度上鼓勵社會公益團體、各類企業或組織、各界人士提供定向贊助和捐助，但對有關捐贈要有科學明確的管理，避免因附加條件或不正當干預而損害公共教育電視的公用性和公益性。

（三）市場化經營所獲收益

公共教育電視的非營利性并不代表不能盈利，而是指不以營利為目的，即所得利潤將重新投入機構的持續運轉、擴大生產及升級改造。因此，公共教育電視也可以采取市場化機制和手段。

1.廣告收入：在一定范圍內允許公共教育電視經營廣告，但需要設置適度的“門檻”，努力避免某些與公共電視身份不符的廣告出現。

2.付費頻道和付費節目：隨著商業模式的演變和數字電視、信息通訊等新技術的發展，專業性付費頻道和付費節目正在逐漸被中國觀眾所接受，網絡視頻點播/直播/下載觀看等按次計費方式方興未艾，使得面向公眾直接收取收視費用的可行性大大增加。

3.頻道捆綁經營：在擁有多個頻道的電視機構（集團）內部，可將公共教育頻道與其他商業性頻道進行捆綁經營，部分實現內部的資源調節和補貼。

4.內容產品及其附屬產品銷售：一是有市場價值的自制節目可用于版權交易而獲益；二是通過對節目資源進行二度甚至多度開發獲得增值，如制作成音像、圖書等出版物，或開發成教育軟件、知識益智類游戲，或參與大規模在線教育“慕課”（MOOC）的多媒體課件制作等。

5.多元化經營：圍繞教育文化產業和自身所擁有的電視傳播平臺優勢，開展諸如技能素質培訓、實踐基地、聯合辦學、校園院線、文化創意園區等方面的經營業務。

6.聯合制作與經營：在節目、欄目、頻道、活動、項目等不同層面與相關機構開展合作，資源共用、風險共擔、收益共享。

7.股權或融資合作：在重大項目或戰略性融資、股權分配及投資等方面引入社會化資源和機制，盤活現有資產，激發經營活力。

三、統籌規劃布局，分層分類管理與做大做強相結合

為促進以提供公共服務為主的教育電視的良性發展，需要在全國范疇做好頂層設計并積極加以引導：一方面打破地區和行業限制、釋放生存空間和創新活力；另一方面要在宏觀上合理進行規劃，使各級各類教育電視機構的布局結構更為平衡有序。

當前，電視媒體的技術水平、商業模式、經營策略以及外部的政策生態、受眾特征與行為習慣、新媒體的融合趨勢等都正在發生很大變化，需要重新審視教育電視的內在規律和生存形態。中國是一個幅員遼闊、民族眾多、經濟社會發展不平衡的大國，中國現階段正處于社會快速轉型、階層和群體分化明顯、教育文化需求多元化、傳媒環境不斷演進的時期，這決定了公共教育電視的發展應統籌理想目標的要求和現實狀況的約束、兼顧不同的地域特點和群體訴求，既著力發展穩定的基礎性支柱媒體，也廣泛融合靈活多樣的各色機構。

（一）分類管理下的集中與開放相結合

首先要保證有一批核心的教育電視媒體得到足夠的資助和扶持，以便在整體上充分體現教育電視的公益性和公共性；同時要允許和鼓勵其他電視媒體或機構共同參與教育電視事業。可將眾多的教育電視媒體分為“公益型”“商業型”及以公益性為主兼顧商業性的“商業-公益型”和以商業性為主兼顧公益性的“公益-商業型”等不同類別，并按照權責匹配原則采取不同的支持策略。其中，公益型教育電視媒體的主要經費來自政府資金、公共財政和公益性基金，但相應地必須大幅度減少甚至停播商業廣告且不受相關利益集團的影響，要遵循嚴格的財務審計、內容監管、效益評估、信息公開等規范。相反，商業型教育電視媒體則完全按照市場規則運作，具有依法獨立的經營權，但可以參與競爭性基金的申請、政府公共服務采購的競標或其他公開的公益性活動。顯然，其余兩類教育電視媒體介于這兩者之間，在管理和經營模式上具有一定的靈活性。國家對公益型和公益-商業型教育電視媒體要有明確的規劃和管理，如提供有計劃的資金、定期發布評估報告等；而對商業-公益型和商業型教育電視媒體則可充分放開，交由市場機制決定其效益和生存。

（二）分層管理下的“三位一體”網絡

中央電視臺現有的科教、文化、少兒、農業等頻道的資源，可按照公益型媒體的要求合并進中國教育電視臺，也可作為商業型媒體保留在央視體系中。在大區、省級和地市級等地方層面，可開設若干公益型教育電視媒體，其原則為：在西部地區、民族地區或經濟發展相對落后地區，以公益型教育電視媒體為主，給予較大幅度的政策傾斜；在東部經濟發達地區，則以商業型為主，鼓勵參與市場競爭發展壯大，但也可以通過有針對性的項目、公共服務采購、稅收優惠等方式予以一定扶持；在大區或省級層面，應辦有本地區的教育電視，即全國省級行政區劃都應至少有一個公益型教育電視機構，并與國家級教育電視媒體一起列入國家有關機構直管的重點教育電視媒體，可按照法律享有免費傳輸和落地覆蓋等方面的政策支持；在地市級或縣級層面，可根據當地情況決定是否自辦教育電視機構，或作為商業型媒體經營，或主要由當地財政支持成為公益型媒體。

此外，隨著新媒體技術的發展和電視從業門檻的降低，以及公眾文化需求的本地化、個性化、多樣化，社區電視在可預期的未來有可能會得到較快的發展。

綜上所述，公共教育電視在中國應呈現“三級并存、共同發展”的格局。第一級是由國家級和省級教育電視機構組成的“核心層”，由國家有關機構直接管理，主要享受國家財政資助，但地方政府應按照事業單位管理和公共服務購買的原則分擔部分省級教育臺的經費。第二級是由地市級、縣級公益型教育電視機構和其他以商業機制為主的教育電視機構共同組成的“共生層”，其資金主要來自地方政府或市場經營所得，但也能公平參與競爭性政府資金或公共基金的申請，享受國家層面針對公益型節目內容而不是針對機構的各種政策優惠。第三級是由學校、社區/企事業組織開辦的各類教育電視機構組成的“外圍層”，主要由主辦單位提供資金，但在國家層面每年可有一定基金支持少數有特殊地位和影響的此類機構，如重點大學的校園電視、職業培訓需求強烈的社區的電視機構等。

（三）“做大”與“做強”的辯證發展

中國教育電視當前的整體規模、實力和影響力都與理想狀態有一定的差距，并且各地教育臺基本處于“各自為戰”的境況，呈現出散亂、弱小、保守的局面。因此，通過有效的體制和機制規劃，統籌教育電視的發展是當務之急，其目的是整合當前的可用資源并加大投入，使教育電視在現有基礎上迅速“做大”，使得位于“核心層”的國家級和省級教育電視機構的總體規模在五年內能達到年收入接近100億的水平。在此過程中，中國教育電視臺作為國家級教育電視機構，要努力趕超處于第一陣營的省級廣電集團，成為覆蓋全國、擁有千萬級穩定收視人群和用戶的重量級媒體，并積極實施“走出去”戰略，在國際上擁有較廣泛的知名度。此外，還要重點扶持3-5家省級教育電視臺，使其成為在國內有較高知名度的品牌機構，擁有一批區域一流、全國有影響力的品牌欄目或節目。以此為基礎，再用五年左右的時間，以“做強”為宗旨強化教育電視機構的核心競爭力，使各級教育電視都有若干家能在同地區的電視競爭中名列前茅，擁有可觀的品牌影響力和綜合效益。

繼2014年中央全面深化改革領導小組相繼審議通過《深化文化體制改革實施方案》和《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》后，我國傳媒業加快了自身的變革。一方面，以市場化運作推動的新媒體繼續快速擴張，徹底改變了傳媒業的格局；另一方面，國家更加重視傳媒業的發展，出臺了一系列扶持性、規范性政策，力圖提升我國媒體在全球傳播框架下的競爭力。同時，以全面建成小康社會、增加人民群眾獲得感為目標，“十三五”期間將增加公共服務供給，大力推進教育現代化，推進構建基本公共文化服務體系。這對于在新的歷史條件下構建和完善中國特色的公共教育電視體系提供了科學的宏觀指導和有力的政策保障。教育電視要順勢而上、有所作為，就必須做好頂層設計，建立起制度化、立體式、有彈性的運作體系，并最終發展成為具備全球競爭能力、彰顯中國教育和文化傳播力的高水平公共傳媒。