淺析公共行政管理體制建設與旅游業的可持續發展

【摘要】：旅游業的可持續發展是旅游業發展的必然趨勢。完善的公共行政管理體制是旅游業可持續發展的重要保障，但是我國公共行政管理體制存在諸多不足，嚴重阻礙了旅游業的可持續發展，因此有必要加以完善。

【關鍵詞】：公共行政管理體制；旅游業；可持續發展

一、旅游公共行政管理體制概述

（一）旅游公共行政管理的概念

旅游公共行政管理是指從中央到地方的各級人民政府，通過其授權的旅游管理職能機構，依據國家有關政策法規，發揮計劃、組織、監督、協調、服務等職能，對本國、本地區的旅游業進行總體管理和綜合調控的過程。是國家通過行政手段對旅游業進行的管理，是政府行政管理的組成部分。

（二）公共行政管理體制與可持續發展

可持續發展戰略的目標是實現經濟發展與資源環境的協調發展，由于市場是有缺陷的，單憑市場難以實現這一目標，因此，必須由國家“有形之手”的參與，行政管理機關為旅游業的發展提供宏觀指導，對旅游業出現的問題進行整頓改進，使其符合可持續發展的方向。完善的公共行政管理能夠保障旅游可持續發展，但是如果公共管理的不當也會加劇經濟發展與資源環境之間不協調的發展關系。因此，建立完善的公共行政管理體制是旅游可持續發展的內在要求。

二、公共行政管理體制在保障旅游業可持續發展方面存在的不足

旅游業正處于快速發展的階段，旅游業正逐漸從混亂向規范化過渡。特別是2013年《旅游法》的頒布實施，進一步提出要規范旅游市場，保護旅游者的合法權益，促進旅游業獲得科學可持續發展，在我國旅游業發展歷史上具有里程碑的意義。但是，在實踐中，旅游業的公共行政管理體制仍然存在諸多不足，需要不斷完善。

（一）行政管理部門權限設置不合理，導致多頭管理，各自為政現象十分嚴重

旅游資源主要以文物古跡、風景名勝為主，這些資源的主管部門涉及園林、文物以及文化等數個行政管理部門。比如，某著名大山，樹木是林業部門的管理范疇，山上的名人字跡則屬于文物部門管理，對山上的水庫等水利等進行管理是水利部門的職責所在。不同的部門基于角度和利益的不同對于同一資源的認定不同，勢必會造成旅游行政管理的混亂，多頭管理的現象十分嚴重。管理過程往往分不清哪一塊是哪個部門的管理范圍，既有可能幾個部門爭權，也有可能造成人人都管結果沒人管的尷尬局面出現。這些都導致了資源開發缺乏系統性整體性，資源浪費現象，重復開發現象屢見不鮮。

（二）行政管理單向溝通方式

我國旅游行政管理體制是實行的四級（中央、省、市、縣）垂直管理的模式，下級管理部門受上級管理部門領導，上級管理部門向下的都是命令式，下級執行上級的命令，這種單向的溝通模式，使得上級管理部門不了解政策執行的反饋情況，也就無從談起對政策的完善，新政策的制定更缺乏有效的依據，這樣造成政策與實踐的兩層皮，政策不適合現實，無法落實。

（三）政府旅游管理過程以結果為導向，忽視了對問題原因的關注

旅游業是綜合產業，高度依賴于其他產業，因此，旅游業很多問題的出現背后都有其他相關產業的原因。旅游的公共行政管理業是一個綜合的復雜的體系。現在很多地方政府對于旅游管理依舊采取的是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維方式。例如，經常發動整改旅游市場的某一具體問題的活動，突擊檢查，嚴懲重罰。雖然能在短時間內能產生一定的效果，但是問題產生的原因沒有根除，治標不治本，在運動式執法后這些違法違規現象仍舊會死灰復燃。

（四）相關法律法規的不完善

2013年《旅游法》的頒布實施，對旅游業的違規行為進行了規范，但是規定多比較原則，沒有相應的解釋，導致實際執行遇到很多困難。比如，《旅游法》第三十五條中“不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目”的條文存在可商榷的地方，比如，如果游客確實需要或者確實自愿要到購物場所，或者要想玩付費項目，也不能寫進合同，因為，旅游法規定本條是強制性規定，是屬于絕對禁止的行為，即使有游客的簽字，也會被認為違反法律強制性規定而無效。這種一刀切的做法，實際上是限制了市場主體的自由選擇權。

三、公共行政管理體制保障旅游業可持續發展的對策建議

（一）加大宣傳教育，提高公民的環保和可持續發展的意識

加大宣傳教育，提高公民的環保意識。開展形式多樣的宣傳活動，提煉系列觸目驚心的數據，配以通俗易懂的宣傳畫面。通過政府機關宣傳欄，學校黑板報，社區展覽等形式，普及公民有關方面的知識，讓老百姓認識到保護環境就是為我們的子孫后代保留生存空間，是關系子孫后代的大事。有組織、有針對性地開展“保護環境”宣傳教育活動。樹立環境的公德意識，保護環境不是為了滿足個人私利，不是保護一時一地的環境，而是要時時刻刻在人類所及的所有地方都應該保護環境，實現人與自然環境的和諧相處。只有全民環保意識的整體提升，才能真正實現旅游業的可持續發展，整個自然環境的可持續發展。

（二）理順旅游行政管理體制，提高管理效率

如前文所述，旅游監管的對象比較多，旅游行政管理容易出現多頭管理，各自為政的現象。必須統一協調各監管部門，形成監管的合理。政府應承擔這個責任，建立旅游行政統一管理的監管方式、工作機制、違反規定的責任落實等制度，監督協調各部門依法履責，相互配合，提高行政管理的效率。

理順旅游行政管理體制，實行所有權與經營權分離。加拿大的旅游行政管理體制是，由政府主導生態環境開發與保護，二者同時進行，由政府通過制度動員和整合全社會的資源，形成以政府部門為主導，景區管理部門、旅行社、私人投資企業和當地社區人員共同組成的生態旅游機構，保證生態旅游業的可持續發展。

（三）構建旅游業可持續發展的長遠規劃，實行精細化管理

在項目報批時就應該要求項目方提供保障項目可持續經營的規劃和具體舉措，要將短期經濟利益與長期發展的社會生態利益相結合，實現經濟與生態的協調發展。對項目實行精細化管理模式，注重服務質量的提升，從細節入手，給旅客最佳的旅游體驗，比如，在旅游景點附近加大交通基礎設施建設，保證游客能及時疏散，加大對景點附近賓館的投入，避免旅客滯留現象出現。加強對導游的監管，提升導游業的進入門檻，注重導游道德修養的提高，對黑導游嚴懲不貸，聯合行業協會旅行社對導游進行監督管理，杜絕導游損害旅客合法利益的情況出現。

（四）加強法律解釋，增強行業監管

首先，國家要根據《旅游法》在執行中遇到的實際問題，出臺相應的解釋，增強旅游法的可執行性。也可以制定出臺行規會約、行業標準，以此引導旅游市場主體提高管理水平，提升旅游產品和服務的質量。進一步完善旅游市場準入和退出機制、質量監管、行政執法、行業自律、社會監督、旅游投訴等方面的制度，使各項工作有章可循，監管工作落到實處。

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