農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律問題研究

【摘要】：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，為農(nóng)民增收提供了制度保障。農(nóng)村土地三權(quán)分置如何與我國現(xiàn)有的法律制度相協(xié)調(diào)，獲得法律規(guī)范尤為重要。在進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置制度構(gòu)建時，一個根本前提是立足我國國情很農(nóng)村實際，堅持一定的基本原則和底線，要通過修改調(diào)整《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，做到賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)以法律地位、分別設(shè)置土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則以及為土地經(jīng)營權(quán)抵押提供法律依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；土地經(jīng)營權(quán)

一 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

中國共產(chǎn)黨十八屆三中、四中全會都提出要在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立“三權(quán)分置”的模式。農(nóng)村土地三權(quán)分置，就是土地的所有權(quán)歸集體，土地的承包權(quán)歸農(nóng)民。三種權(quán)利，即歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶的承包權(quán)和歸實際經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)。為了順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，國家將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。“三權(quán)分置”改革最大的突破是放活土地經(jīng)營權(quán)，在保護(hù)農(nóng)民相應(yīng)權(quán)益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營主體的培育，將為農(nóng)民進(jìn)程安居和新型城鎮(zhèn)化提供保障。在依法治國的背景下，三權(quán)分置政策要上升為法律規(guī)范，獲得法律規(guī)范表達(dá)是實現(xiàn)農(nóng)村土地改革法治化的關(guān)鍵。

全球化不斷向前推進(jìn)的時代，農(nóng)產(chǎn)品市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農(nóng)產(chǎn)品將更多地參與到全球競爭，而背后是農(nóng)業(yè)制度的競爭，包括土地制度。西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場，其優(yōu)勢在于，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，家庭農(nóng)場意味著經(jīng)營者與實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

農(nóng)村土地三權(quán)分置意在實現(xiàn)三個目標(biāo)：第一，厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使土地權(quán)利關(guān)系明晰；第二，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)，消除離土農(nóng)民的顧慮，助推城鎮(zhèn)化發(fā)展；第三，搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，最大程度上釋放農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的活力。

二 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”面臨的難題

《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的經(jīng)營權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

“三權(quán)分置”，應(yīng)該肯定這是一項比過去有進(jìn)步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，可謂是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。

土地經(jīng)營權(quán)是通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并從其中分離出來的一個特殊權(quán)利。這個權(quán)利是承包方與經(jīng)營者經(jīng)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，其權(quán)利義務(wù)由雙方根據(jù)合同約定；其權(quán)利性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。目前，國家法律對涉及土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，除有農(nóng)業(yè)用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、新型規(guī)模經(jīng)營主體加快發(fā)展的新形勢下，加強(qiáng)對經(jīng)營者合法權(quán)益保護(hù)、穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營繞不過去的又一個重大問題，通過完善法律明確經(jīng)營者的土地權(quán)利性質(zhì)及其權(quán)能至關(guān)重要。

當(dāng)前，經(jīng)營者面臨的主要問題是土地租金價格不斷上漲推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高，土地租期短影響了經(jīng)營者對農(nóng)地的長期投入，這是影響我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的一個突出問題，從長遠(yuǎn)看，對承租人取得的土地經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)化管理，賦予其一定的可對抗出租人的權(quán)利，有利于我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展。

三 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”不僅是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度本身的改革，還會涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地管理制度等與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的一系列農(nóng)村土地制度的改革，甚至還將涉及到農(nóng)村土地以及“三農(nóng)方面相關(guān)法律法規(guī)與政策的修改和調(diào)整。這是進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建時首先應(yīng)具備的基本邏輯與思路。從我國基本國情和農(nóng)村實際出發(fā)，在進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建時，還必須注重遵循一定的基本原則和嚴(yán)格堅守一些不容突破的底線。

3. 1 修改和完善相關(guān)法律法規(guī)

由于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”關(guān)系到土地承包、土地管理、土地產(chǎn)權(quán)、土地抵押等多方面的內(nèi)容，因而必然涉及《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等多部相關(guān)法律法規(guī)的修改和調(diào)整。只有通過對這些法律法規(guī)作出相應(yīng)修改和調(diào)整后，才能為推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供法治保障。

第一，通過修改調(diào)整《農(nóng)村土地承包法 》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)以法律地位。目前，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離尚屬于中央政策創(chuàng)新范疇，不但缺乏來自現(xiàn)行法律法規(guī)的法理依據(jù)支持。推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革首要應(yīng)該明確分離后的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位。通過修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)明確土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，同時對二者的權(quán)能范圍和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確且合理的界定。

第二，通過修改調(diào)整《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)為分離后的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分別設(shè)置流轉(zhuǎn)規(guī)則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離后，作為獨立物權(quán)而存在的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均有流轉(zhuǎn)需求，由此將產(chǎn)生承包權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)兩類流轉(zhuǎn)。但因各自承載著不同的權(quán)利功能，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并不相同，這就需要通過修改調(diào)整《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法 》等相 關(guān)法律法規(guī)為其分別設(shè)置流轉(zhuǎn)規(guī)則。

3. 2 加強(qiáng)有關(guān)政策設(shè)計與配套

從土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)、經(jīng)營權(quán)抵押、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的利益協(xié)調(diào)以及相關(guān)風(fēng)險防范等方面加強(qiáng)政策設(shè)計與配套，從而發(fā)揮出政策應(yīng)有的支持、指導(dǎo)、規(guī)范和保障作用。

第一，建立健全土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范機(jī)制。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為基礎(chǔ)前提，為此首先要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。與此同時，從分離后土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)擔(dān)負(fù)的不同權(quán)利功能出發(fā)，分別為二者制定合理可行的流轉(zhuǎn)規(guī)則。

第二，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)機(jī)制。土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)需要以明晰的土地產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)前提，因此首 先要通過開展土地確權(quán)工作為土地經(jīng)營權(quán)抵押創(chuàng)造有利條件。在此基礎(chǔ)上，要建立科學(xué)的評估機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的評估人員，構(gòu)建一套科學(xué)的農(nóng)村土地價值評估體系。

第三，建立土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。基于理性經(jīng)濟(jì)人的一般假設(shè)，當(dāng)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，不同權(quán)利主體之間必定存在利益不一致甚至引發(fā)沖突的可能，這就要求建立起土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

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作者簡介：呂其潞（1992—），女，漢族，山西省高平市人，學(xué)生，法學(xué)碩士，單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)（經(jīng)濟(jì)法）專業(yè)，研究方向：財稅法。