西藏學前教育發(fā)展中的政府責任淺析

【摘要】：學前教育作為教育的起始階段，是培養(yǎng)幼兒判斷事物能力、養(yǎng)成良好習慣的最佳時期。自從西藏自治區(qū)2011年春在農牧區(qū)實施了學前二年免費義務教育政策和2012年秋對城鎮(zhèn)適齡兒童實施了學前三年免費義務教育政策實施以來，針對師資隊伍的管理和建設、教學水平以及教學質量的發(fā)展不平衡、區(qū)域之間的發(fā)展不平衡、政府責任和兒童的身心健康問題等諸多方面論述學前教育政府責任履行存在的問題，展開論述和提出自己的思考與建議。

【關鍵詞】：學前教育；政府責任；建立機制

在黨中央、國務院的指導下，西藏自治區(qū)2011年春在農牧區(qū)實施了學前二年免費義務教育政策，對農牧區(qū)的學前適齡兒童實施了學前“三包”政策；2012年秋，對城鎮(zhèn)適齡兒童實施了學前三年免費義務教育政策，對于城鎮(zhèn)地區(qū)家庭貧困的學前兒童給予資金資助辦法。從此，西藏自治區(qū)已在全區(qū)范圍內實施了學前免費義務教育政策。這一政策的實施，為學前教育的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎。2013年習近平總書記“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想和俞正聲主席“依法治藏，長期建藏”以及“西藏未來發(fā)展的關鍵在教育，促進民族團結的基礎在教育”。這一指示要求，又為學期教育的快速發(fā)展提供了力量源泉！

一、西藏學前教育的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）西藏學前教育的發(fā)展現(xiàn)狀

從2010年開始，西藏的學前教育走出了低谷，正式走上了快速發(fā)展的道路。基礎建設和兒童入園率方面：據(jù)有關部門統(tǒng)計2009-2010年西藏自治區(qū)共有幼兒園88所，入園兒童16068名。到2013年底全區(qū)幼兒園已經達到了613所，學前適齡兒童入園人數(shù)達到了61495人，學前兒童的毛入園率達到了51.98%。2014年西藏全區(qū)已有幼兒園722所，學前適齡兒童入園人數(shù)達到了81123人，學前適齡兒童的毛入園率已達到了59.11%。截止到2015年，全區(qū)共有882所幼兒園，在園幼兒也達到了87951人。

師資教學方面。自西藏自治區(qū)創(chuàng)建第一所現(xiàn)在化學前教育機構至今五十多年以來，教師隊伍的不斷壯大、教師組成結構的越來越合理、教師的學歷越來越高、區(qū)域分布越來越均衡以及教學內容的越來越切合實際等。進入21世紀以來，從2001年學前教師只有283人，截止到2015年已經達到了4118人，與之相比幼兒教師的人數(shù)增加了十多倍，從這一發(fā)展過程可以看出，在最近十幾年里西藏的學前幼兒教師呈逐漸增加的趨勢，在知識層次、年齡結構、性別比例、區(qū)域分布的均衡方面都有了很大的改善。截止到2015年，全區(qū)的學前幼兒教師的學歷合格率已經達到了94.25%。教學內容方面也越來越趨向合理化，借鑒國內其他地區(qū)先進發(fā)展經驗的基礎上在西藏全區(qū)實行了幼兒“雙語教育”以及在國內其他地區(qū)開設“西藏學前內地班”。這些措施都大力推進了西藏學前幼兒教育的快速發(fā)展。

二、西藏學前教育當前存在的一些問題

近些年來，盡管國家和西藏自治區(qū)為西藏學前教育的發(fā)展做了大量的工作和采取了一系列的措施，也取得了很大的成就。但是，由于西藏學前教育的基礎差、底子薄和之前政府對學前教育的重視程度不夠，加上受西藏特殊的自然環(huán)境、民族宗教信仰等多方面因素的影響，使得西藏的學前教育在發(fā)展的過程中仍然存在很多問題。

（一）政府的監(jiān)督管理制度不夠完善、不夠規(guī)范

《全民教育行動綱領》指出：向所有人提供受教育的機會是“勝利”，但如果不能向他們提供保證質量的教育，那不過是“空洞的勝利”。據(jù)調查，西藏近幾年的學前幼兒教育工作，其實就是只給學前適齡兒童提供了接受學前教育的機會，而沒有把學前幼兒接受學前教育的質量作為工作的重點。這一現(xiàn)象在農牧區(qū)表現(xiàn)的尤為突出，實際上對學前幼兒教育的管理工作大多僅限于文件的頒布上，缺乏規(guī)范的管理監(jiān)督和細致的調查研究，學前教育工作做的不夠透徹和深入。大多數(shù)的農牧區(qū)幼兒園存在的問題得不到及時有效的解決，而對于幼兒園的教育管理督導工作多停留在硬件設施、安全衛(wèi)生方面，對于真正影響幼兒教育質量的關鍵因素（如教師的教育教學水平、教學的方法方式、教學的內容、幼兒教育的課程安排、幼兒在園的生活狀況以及幼兒自身的發(fā)展狀況等）卻很少關注。這些因素都直接導致了學前教育實施的效果不好和學前教育目標的難以實現(xiàn)。

（二）農牧區(qū)“小學化”現(xiàn)象嚴重

所謂學前教育“小學化”，就是學前幼兒在接受學前教育的過程中，在教學環(huán)境、課程安排、教學方法、教學內容和作息時間等方面都呈現(xiàn)出與小學階段相同或相似的狀況，而不是以培養(yǎng)學前幼兒的興趣愛好、自信心、與人相處溝通能力和適應環(huán)境能力等為主的現(xiàn)象。

教學環(huán)境“小學化”。由于近幾年受自治區(qū)大力發(fā)展學前教育政策的影響，把一批廢棄的小學教育場所改造成了學前教育場所，這一現(xiàn)象主要發(fā)生在農牧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和部分城鎮(zhèn)的民辦幼兒園以及一些小學附設學前幼兒班。他們大多在沿襲小學基礎設施的基礎上簡單增加了一些幼兒的基本設施。

教學方法、課程設置和教學內容“小學化”。由于受西藏特殊的自然地理環(huán)境的影響，在農牧區(qū)和一些偏遠農村缺乏對幼兒學前教育正確引導和有效的監(jiān)督管理造成了學前教育的教學方法、課程設置和教學內容都呈現(xiàn)出“小學化”現(xiàn)象。比如在一些小學附設學前幼兒班，幼兒班的學習內容幾乎和小學一年級的內容沒有什么區(qū)別。這種“小學化”現(xiàn)象違背了以培養(yǎng)學前幼兒的生存能力、與人相處溝通能力和多樣思維能力為目標學前教育的宗旨。

（三）學前教育發(fā)展不均和毛入園比較低

西藏的學前教育通過近幾年的大力發(fā)展，截止到2014年全區(qū)的學前適齡兒童的毛入園率已經達到了59.11%，但是與全國平均毛入園率（70%）相比還有一定的差距。而且，西藏的學前教育還出現(xiàn)發(fā)展不均的現(xiàn)象。據(jù)資料統(tǒng)計：

從上面表中數(shù)據(jù)可以看出：西藏學前教育呈現(xiàn)出農牧區(qū)和城鎮(zhèn)發(fā)展不均以及個別地區(qū)的學前兒童毛入園率仍然很低的狀況。出現(xiàn)這一狀況主要有兩個方面的原因：

政府主導作用在統(tǒng)籌發(fā)展學前教育的過程中沒有切合西藏的實際需求和政府對學前教育的宣傳不夠。一方面是受西藏地廣人稀、居住分散的特殊環(huán)境的影響，使得政府在切實解決學前適齡兒童“入園難”的問題時，尤其是在農牧區(qū)不能很好發(fā)揮統(tǒng)籌發(fā)展的主導作用，造成學前教育的發(fā)展不均衡。另一方面是由于政府在實施學前義務教育的過程中，對政策的宣傳不夠，造成農牧民對孩子接受教育的權利產生誤解。他們認為：孩子上學是政府要求做的事，他們不得不送。但是，在農忙時他們就把孩子帶回去，幫助家里干活，有的甚至讓孩子去學校注個冊，直接不讓去上學。他們這種消極對抗的態(tài)度直接導致學前適齡兒童的入園率較低。

（四）幼兒師資短缺和結構不合理

盡管西藏學前教師隊伍經過幾十年的發(fā)展取得了可喜的成就，但目前教師隊伍在數(shù)量、結構、地區(qū)分布等方面仍然與西藏學前教育發(fā)展的實際需求存在很大的差距。參照國家《全日制、寄宿制幼兒園編制標準》：鄉(xiāng)城鎮(zhèn)中心幼兒園按照不低于1：10—15人，標辦幼兒園按照不低于1：15—20人的比例配備學前幼兒教師。西藏的學前幼師的配備標準嚴重超出了國家規(guī)定的標準，2012年底西藏全區(qū)學前專任教師總數(shù)與在園幼兒數(shù)的比例達到了1：27，截止2013年西藏的城鎮(zhèn)中心幼兒園學前專任教師與在園幼兒的比例也超出了1：20，農牧區(qū)的農村幼兒園比例更為嚴重。如定結縣中心幼兒園有120名幼兒學生，只有教職工6名；普蘭縣中心幼兒園有113名幼兒學生，只有教職工4人。由于幼兒教師的短缺所造成的學前教育質量不高的現(xiàn)象，嚴重阻礙了西藏學前教育的發(fā)展。

三、根據(jù)學前教育當前的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題分析，對西藏發(fā)展學前教育的幾點思考

（一） 強化政府主導功能，確保西藏學前教育的順利發(fā)展

學前教育作為基礎教育的基礎、整個教育的起始階段，是培養(yǎng)學前兒童學習興趣，提高他們參與和交往溝通能力，判斷事物能力，養(yǎng)成良好習慣的重要階段，因此是否接受過學前教育對幼兒后期的學習和發(fā)展具有明顯的作用。一方面政府要明確各級政府職責：自治區(qū)統(tǒng)籌全局規(guī)劃，地方政府分級負責，以縣為主縣鄉(xiāng)共管的相關部門分工負責的學前教育管理體制；另一方面建立健全學前教育實施監(jiān)督體制：在各級政府建立專門的監(jiān)督部門，健全監(jiān)督體制，明確監(jiān)督目標，切實解決好政府各項政策落到實處，切實發(fā)揮政府部門的主導作用，切實解決好學前教育實施過程中遇到的實際問題，保障每個孩子都能有學上、能上學，確保西藏的學前教育事業(yè)順利發(fā)展。

重點加大城鄉(xiāng)學前教育的財政投入，確保學前教育的公平協(xié)調發(fā)展。為了更好的建設符合“中國特色，西藏特點”的現(xiàn)代化學前教育體系，在“十二五”期間要重點加大對城鄉(xiāng)、農區(qū)、牧區(qū)和高寒偏遠地區(qū)的學前教育財政投入，改善教學環(huán)境和生活環(huán)境，以及教師的生存、生活、住房和待遇問題。為“十三五”期間的學前教育的快速發(fā)展，打下堅實的基礎，也為西藏學前教育的公平發(fā)展提供保障。

（二）建立有效的績效管理體制和問責機制，確保學前教育目標的順利實現(xiàn)

為了確保西藏學前教育的各項舉措落到實處、取得實效，順利實現(xiàn)學前教育的目標，要建立實施學前教育工作的績效管理體制、督導評估評價體系和問責機制。實施績效考核制度，保障政府對學前教育各項工作落到實處，教師工作做真做實。一方面實施績效考核機制和督導評價體系是機構改進工作、提高效率的過程。由于西藏特殊的生活環(huán)境和工作環(huán)境，使得學前教育的各項政策在實施過程中，不能有效執(zhí)行，工作重點和工作目標不明確，造成學前教育的目標難以實現(xiàn)。所以對學前教育工作實施績效管理和督導評價，能夠提高政府機構工作的效率，確保學前教育的目標的實現(xiàn)。另一方面實施績效考核機制和督導評價體系也對工作人員和教師個人能力的提高過程。實施績效考核、督導評價和問責機制就是要讓工作人員和教師明確學前教育的目標是什么，就是要以實現(xiàn)學前教育的目標為考核目的，就是要做到對人和目標相結合的雙向考核。這樣才能為學前教育目標的實現(xiàn)提供制度保障。

（三）加強對學前教育各項政策的宣傳和落實，努力解決學前適齡兒童“入園率”低的現(xiàn)象

由于受傳統(tǒng)育兒思想和經濟發(fā)展不均的影響，許多農牧區(qū)的偏遠農村和邊遠地區(qū)的學前適齡兒童不能按時入園，直接影響了學前適齡兒童入園率。一方面要加大學前教育政策的宣傳力度，改變他們陳舊的育兒思維，讓他們明白實施學前教育是為了兒童自身的發(fā)展，是為了兒童未來的發(fā)展需要，是為建立與基礎教育目標相吻合的機制。自從2012年在全區(qū)范圍內實施學前義務教育免費政策以來，很多教育政策的宣傳不到位，致使農牧民對這一政策的理解不夠，對政府強制實施學前教育很不滿意，造成不愿送孩子入園的現(xiàn)象。另一方面是由于受經濟發(fā)展不均的影響，很多農村沒有幼兒園，兒童上學要到城鎮(zhèn)去上，加上交通不便，來回上學很難。所以，很多家長不愿送孩子入園，也是導致學前入園率低的一個因素。因此，只有加大學前教育各項政策的宣傳和落到實處，才能切實解決學前適齡兒童“難入園和入園難”造成的入園率低的現(xiàn)象。

（四）重點加大對學前教育師資培養(yǎng)、培訓和引進力度，著實解決學前教育發(fā)展不均、教師結構分布不合理、教學內容和教學方法落后的現(xiàn)象

教師是辦好人民滿意教育的重要保證，是教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。所以，優(yōu)良的學前教育和提高學前教育質量必須緊緊依靠教師，必須抓好學前教育師資隊伍的建設。但是，解決西藏學前教育的師資，不僅需要專業(yè)化、高素質的人才，還需要能勝任藏漢雙語教學的專業(yè)人才。因此，加大西藏學前師資的培養(yǎng)、培訓和引進主要從：

西藏學前教師的培養(yǎng)、培訓要制定“雙向”培養(yǎng)體系。一方面政府主管部門要積極鼓勵西藏高素質學生報考自治區(qū)以外的幼兒師資培養(yǎng)院校，在提高漢語知識水平的同時，學習和掌握內地先進理論知識和成熟的教學實踐經驗，為西藏的學前教育發(fā)展做出貢獻；另一方面政府主管部門還要推動國家對口支援與合作項目的發(fā)展，把區(qū)外具有學前教育專業(yè)的高校與自治區(qū)學前教師的“再學習”形成對接，以不斷提高學前教師的自身能力和教學質量，為學前教育的發(fā)展打好基礎，形成協(xié)調可持續(xù)的發(fā)展體制。

引進和招聘學前教師要實行“內外兼收”模式。一方面自治區(qū)內的高校要開設適合西藏學前教育發(fā)展的專業(yè)（如藏語文的學習），設置畢業(yè)標準，招收一些愿意為西藏的學前教育事業(yè)發(fā)展服務的內地學生，他們有很好的漢語基礎，解決他們生活、工作中的困難，讓他們安心留下來為西藏學前教育事業(yè)做出貢獻。另一方面是要依托對口支援優(yōu)勢，加大不拘一格“借”人才。根據(jù)國家對口援藏措施，可以讓內地更多的優(yōu)秀教師到西藏支邊支教，發(fā)揮他們積極作用，幫助西藏學前教育的快速發(fā)展。

優(yōu)化教師資源，建立以家長、兒童為導向的教學方法和教學內容的教學模式。一方面建立以兒童興趣愛好和身心發(fā)展為目的長效機制。幼兒教師可以通過對日常兒童興趣愛好的總結，日積月累總結出大多數(shù)兒童的興趣愛好和切實符合兒童自身發(fā)展的需要，匯編成材料，為日后學前兒童教育教材提供資料，整編出具有西藏特點的教材，來提高教學質量；另一方面要明確教師職責，改變教學方法。幼兒教師的責任是為幼兒創(chuàng)造一個良好的愉快的學習環(huán)境，而非是上對下的關系。教師要學會積極引導、善于把握時機，放正自己的地位，尤其要為兒童營造一個非競爭的、有權利做自我選擇的學習共同體。

參考文獻：

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作者簡介：倪潔（1984—），男，河南淮陽人，西藏民族大學管理學院在讀研究生，主要研究方向民族地區(qū)公共管理。

基金項目：西藏民族大學高水研究生計劃科研項目《西藏農區(qū)學前教育發(fā)展與政府責任研究》（項目編號：YG-2016AYT1404）階段性成果。