推進我縣土地確權的思考及建議

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）08-0014-02

近年來，在縣委、政府的領導下，我縣的土地確權工作有序開展。為進一步規范和完善農村土地承包管理工作，必須認清現狀、分析不足、找出對策，根據相關法律法規政策的規定，結合我縣實際情況，從而更好地推動我縣土地確權工作發展。

1 開展農村土地確權登記頒證工作的重要意義

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石。多年來，黨和國家先后出臺了一系列法律法規政策，確認農牧民對承包土地的占有、使用、收益權利，使農牧民獲得了長期而有保障的土地承包經營權。但是，目前仍存在地塊不實、四至不清、面積不準等問題，爭議和糾紛較多。開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是全面深化農村改革的重要基礎性工作，關系到發展大計和社會長治久安。是新形勢下穩定農村土地制度、發展適度規模經營、化解農村社會矛盾的基礎工作，是維護農牧民土地承包合法權益的有效手段，是保持現有土地承包關系穩定并長久不變的迫切需要，是加強土地承包管理服務的必然要求，對加快農村集體產權制度改革和構建新型農業經營體系具有極強的現實意義和歷史意義。

2 指導思想、主要任務和基本原則

2.1 指導思想。認真貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，以科學發展觀為指導，堅持穩定完善農村基本經營制度，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，探索完善農村土地承包經營權登記頒證制度，依法賦予農牧民更加充分而有保障的土地承包經營權，為促進農業現代化和農村和諧穩定提供體制保障。

2.2 主要任務。按照縣委、政府的統一安排，采取縣統一規劃、鄉村實施、逐級檢查驗收的方式，在農村二輪土地承包關系的基礎上，2017年3月前完成全縣土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。進一步穩定和完善農村土地承包關系，建立健全土地承包經營權登記頒證制度，實現承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”，實現承包土地分配、承包土地四至邊界測繪等級、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。建立農村土地承包經營權登記頒證管理系統，實現農村土地承包經營權管理規范化。

2.3 基本原則。一是保持穩定的原則。開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是對二輪土地承包管理工作的進一步規范和完善。要以保持原有農村土地承包關系為首要，不得借機重新調整土地承包關系、重新發包農村土地、損害農牧民合法權益，確保農村社會穩定。二是依法規范的原則。要嚴格按照《農村土地承包法》、《草原法》、《物權法》、《土地管理法》等有關法律法規政策的規定，依法開展確權登記頒證工作。對法律法規和政策沒有明確規定的具體問題，要在不違背法律法規、政策基本原則的前提下，發揮基層干部和農牧民群眾的首創智慧，大膽實踐，積極探索解決問題的有效途徑和辦法。三是尊重歷史的原則。要以二輪延包土地臺賬、三十年承包合同、經營權證書等農村土地承包相關原始資料為主要合法佐證，原則上維持農戶原有的承包地塊和面積。同時為提高土地規模化經營，實現土地效益最大化，確權工作中采取動賬不動地的方式，既要保護農牧民的合法權益，更要增加農牧民收入，發展適度規模經營。四是民主公開的原則。堅持公平、公正、公開的原則，充分依靠農民群眾，清查、清測、確權、登記等每一個環節必須要有農牧民群眾參與，結果認定要實行民主協商和民主決策，堅決杜絕發包方獨家操作。同時確權登記頒證工作要全程向全體村民公開、公示，接受群眾監督，實現公平、公正、公開。

3 農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作好的經驗和作法

一是開展正常工作與解決疑難問題同步進行。在準確把握和吃透政策的基礎上，堅持工作步驟、日程安排和工作進度要求“三不變”，把解決疑難問題穿插于正常工作過程，打樁定界和公司測繪“兩套人馬”互不交叉，不因解決疑難問題影響工作進度，更不能等疑難問題解決好再開展正常工作。

二是專業勘測與群眾確認同步進行。加強部門協調合作，土地、農業、縣村、測繪公司各司其職，分工協作，確保確權工作的順利開展。堅持群眾確認一塊、勘測一塊、數據固定一塊，不搞“扎堆確認”，也不因在外務工人員回來不及時搞“零碎勘測”，對戶主本人確實不能現場指界的，由家庭其他成員或其委托的近親屬進行確認，防止因確認不及時影響勘測。

三是張榜公示與誤差核實同步進行。張榜公示是確認信息準確的最后一道關口，也是檢驗工作質量的重要一環，對公示期間自我發現信息誤差、當事人有異議或其他人舉報的問題，出現一個核實一個，核實一個糾正一個，防止張榜公示與誤差核實分段進行、集中進行。

四是審核發證與資料建檔同步進行。檔案變更、縣審批頒證、建立數據庫、立卷建檔、總結上報等原本順次進行的環節，通過合理調配變為疊加同步推進，縮短工作周期，確保整個確權頒證工作按既定方案完美收官。

4 農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作存在的問題和原因

農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策性強、敏感度高。布爾津縣在實際操作過程中，遇到了不同類型的問題和困難。一是部分干部有畏難情緒，在解決疑難問題和歷史遺留問題上缺乏政策支撐和工作經驗（例如河灘地、荒壩荒灘地的處置方面，由于部分土地前期已被農民開荒復墾種田，導致目前農民想借確權機會定為己有等），對于一些涉及土地仲裁、司法訴訟未解決的問題，矛盾較為突出，處理難度較大。二是部分群眾有疑慮，認為“土地確權就是收回現有的土地承包使用權”，同時因為鄰里土地或父輩、兄弟、姊妹之間土地耕種權存在糾紛導致個人利益至上，達不到自己的利益就不配合不支持，導致工作推進遲緩，只能暫時擱置處理；三是外出務工人員較多，在實際外業測繪中，村干部或村民代表實地指界和戶主確認田間地塊權屬時，常因戶主不在家而影響測繪效率；四是基礎資料不完善，二輪土地承包的基礎臺賬不全或不細致導致部分田塊缺乏權屬來源資料，彌補較困難，加上村居干部業務不熟等，對工作推動都有一定影響；四是中標測繪公司測繪人員力量不足。在實際工作中，測繪人員的短缺，導致測繪進度跟不上工作要求；五是經費保障存在不足。大量人力、物力的投入，現有的工作經費難以保障參與確權工作的村組人員的誤工補貼。六是承包地確權基礎不牢。農村二輪土地承包中，少數鄉村干部對承包政策操作不規范，落實不到位，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關系錯綜復雜，權屬信息不明確；致使部分《農村土地承包經營權證》沒有及時分發到戶，或農戶因保管不善造成損壞和丟失，給當前確權工作增加了難度。七是農村土地承包經營權確權糾紛不少。農轉非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動、農戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積有的地方農民約定以村小組、自然村等為單位，對承包地做部分調整，導致實際土地承包經營狀況二輪確權發證的情況不相吻合，有“增人不增地、減人不減地”30年承包期甚至更長時間不變的政策，難解現實需求。部分承包地面積“人為縮水”、農民自行開荒耕地，需要確定“新增”土地的承包權屬對象等引發的土地糾紛問題相對突出，協調利益難度大。八是確權工作量大，需要投入大量的人力、財力。二輪承包時基本都是靠竹竿和皮尺傳統方法丈量，確權登記頒證則要求測繪精準、程序規范，主要是依據GPS現場測量定位，甚至要采用航拍彩圖、魚鱗圖測繪等現代技術，投入大；調查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程，需要村民到場見證簽字，解決現實問題需要村民多輪開會協商，費時費力，村民和外出務工農民參與積極性不高。九是農民的心理因素不能忽略。部分村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的問題能夠得到解決；部分村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼；也有人擔心自己因戶籍遷走而在確權頒證中失去土地。同時，也有一些別有用心的人，借農村土地確權頒證工作大講土地私有化，侵犯農村集體經濟組織利益的利益。十是當前農村土地承包經營權狀況復雜、承包關系不清、權屬爭議較多等現象突出，阻礙了農村土地承包經營權的確權。

5 對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的建議

2015年，農村土地承包經營權確權工作，將在全縣普遍展開，提出如下具體建議：

一是堅持明晰四個清楚。政府職能部門要盡快總結布爾津縣土地承包經營權確權登記頒證工作好的經驗和作法，在全縣推廣。要堅持明晰四個清楚，穩妥推進。資料臺帳弄清楚。對所有土地承包資料臺帳進行清理，對資料不太完善的，采取補充、查閱關聯資料、群眾評議確認等方式固定臺帳信息。對個別組沒有進行二輪承包的，尊重群眾意愿，基本按照維持現狀、厘清地界、按實際面積確認頒證的原則來解決。政策界限弄清楚。對工作中遇到的特殊問題全面收集整理，組織專題研究，有法律法規和政策規定的按有關規定辦理，沒有明確規定的則交由群眾討論再形成意見，對確實難以解決的待條件成熟再解決，最后形成統一口徑，各村各組各戶“一把尺子”量到底，對存在有爭議的相鄰田塊采取擱置爭議的原則進行，確保工作落在實處。操作規程弄清楚。要求各村組和工作人員必須本著公平、公正的原則，認真熟悉業務流程，按程序操作，不準各行其事，不準隨意變通，不準變相“縮水”，不準帶著疑惑上崗，做“夾生飯”、走“回頭路”。宗地信息弄清楚。對地塊權屬、界限、面積、類型等宗地信息采取測繪人員、戶主、鄰居和工作組“四到位”辦法進行確認，做到資料不符不上表、信息不準確不上表、有異議不上表。

二是加大政策宣傳力度。打消群眾疑慮，選好用好清查小組和核實小組兩支隊伍。要選擇村居有威望、有公心的老村干、老黨員及村民代表參加確權登記頒證工作。必要時，可以組織部分黨員干部學習借鑒外地的經驗和做法。同時要加大業務人員培訓力度、編印問題解答和相關政策法規，對縣業務骨干人員廣泛進行培訓，確保有人辦事并能辦好事。

三是及早做好測繪公司招標工作。要把握招標時間，招標工作宜在當年的10月底前結束，外業測繪最佳時段放在秋種結束后到春播前的農閑時段。同時在招標時要合理確定多個標段，以保證測繪公司的人員力量能夠滿足測繪工作的需要，只有外業測繪及時跟上村民代表打樁定界步驟，才能穩步快速推進外業測繪工作。

四是村居道路和溝渠兩旁做好遠景打算。要預留出今后的基本農田水利設施和土地整治等基礎配套設施用地，在實際操作中嚴格按標準執行，要堅持統一預留標準，一把尺子量到底。一個村民組的溝渠、路邊預留多少，均應經村民代表會議統一研究后進行預留。堅決杜絕優親厚友或田間地頭公共集體用地由少數群眾說了算的現象，為今后基礎設施建設做好遠期規劃。

五是保障工作經費。確權工作由于牽扯到諸多問題，而且確權的土地都是以原先二輪土地承包分地時老的生產小組為基礎進行測繪的，合并后的大村有的甚至涉及20多個生產小組，每個小組均需4-6人，需要大量的人力、物力和財力。有關部門要借鑒試點經驗，合理確定費用定額，安排必要的工作經費，確保農村土地確權工作順利實施。

六是完善土地管理制度和政策，加強培訓。為了順利推進土地確權工作，一些基層干部認為，培訓的內容除了農村土地承包經營權確權登記工作的相關法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程也應加強培訓，減少廣大干部對確權工作的畏難情緒。

七是充分發揮農民主體作用，讓農民“經自己手，確自家權”。高度重視政策宣傳工作，讓“為什么確權、怎么確權”家喻戶曉，增強農民支持和參與確權的主動性。堅持走群眾路線，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權過程中出現的新情況新問題，不回避，不包辦，保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，依法保障農民的合法利益。

八是完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。提高對農村土地確權工作的認識，下大力氣解決好各種土地權屬糾紛，以事實為依據、以法律為準繩、堅持尊重歷史、注重現實，從源頭加強土地調查情況，客觀、公正地處理好各類土地權屬；制定指導性強的操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記；加強引導疏通，暢通信訪、調解、訴訟渠道妥善化解矛盾，認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》，建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理，有真實、可靠的依據。

九是建立健全土地承包經營權登記簿。農村土地承包管理部門要依據《中華人民共和國農村土地承包法》《農村土地承包經營權證管理辦法》等法律法規，建立健全農村土地承包經營權登記簿。對二輪土地承包以來已經建立登記簿的，要依據上述規定進一步健全、充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置；對還未建立登記簿的，要在現有農村土地承包合同、證書的基礎上，結合本次確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，建立農村土地承包經營權登記簿。

十是開展土地承包經營權變更、注銷和頒證登記。在建立健全土地承包經營權登記簿的基礎上，適時開展土地承包合同變更、解除和土地承包經營權變更、注銷等工作，并及時變更或者補換發土地承包經營權證書。與時俱進創新確權確地、確權確股不確地、確權確利、確權入股等多種方式，推動確權工作取得實效；遵循農村土地二輪承包的相關精神。農村土地二輪承包規定的承包期限是三十年，土地確權頒證工作應嚴格遵循二輪承包的相關精神，不改變承包地經營權使用年限；建議上級對農村土地承包經營權確權登記頒證工作加大資金投入，尤其是對貧困縣在資金安排上給予傾斜。