新加坡的經濟發展戰略及其制度保障探析

趙福軍　曾祥坤

（1.國務院發展研究中心對外經濟研究部　2.中國人民大學公共管理學院）

?

新加坡的經濟發展戰略及其制度保障探析

趙福軍1曾祥坤2

（1.國務院發展研究中心對外經濟研究部2.中國人民大學公共管理學院）

【摘要】新加坡雖然地域狹小，自然資源匱乏，但由于其政府實施了貿易立國、人才強國、資本富國三大經濟發展戰略，新加坡已發展成為第四大國際金融中心、世界級航運中心、國際貿易中心。這些成績取得與其低稅負、中央儲備金計劃、完善的公共服務等制度緊密相關。新加坡的經驗借鑒與啟示在于，發展戰略實現要制度保障；完善政策綜合配套，構建競爭優勢和比較優勢；充分發揮政府作用。

【關鍵詞】新加坡經濟發展戰略低稅負制度保障

1965年“新馬分家”之后，新加坡成為獨立國家，經過短短五十余年的發展，從一個資源匱乏的貧窮落后國家發展成為東南亞最富裕的蕞爾小國。如今新加坡已經發展成為全球第四大國際金融中心、世界級航運中心、國際貿易中心等等。這些成就與新加坡實施“貿易立國”、“人才強國”、“資本富國”的三大經濟發展戰略有關，同時低稅負、強制執行的中央儲備基金計劃以及完善便捷的社會公共服務等綜合配套政策為促成三大戰略的成功實踐提供了制度保障。

一、新加坡經濟發展的三大戰略

（一）貿易立國戰略

新加坡地域狹小，自然資源匱乏，唯一的優勢就是扼守馬六甲海峽的港口碼頭，因此，新加坡自建國之日起，一直將貿易視為經濟的生命線。

1.以貿易促進本土經濟發展。貿易是新加坡經濟發展的重要支柱，貿易的發展帶動新加坡本土關聯產業的發展，為本土經濟的發展提供了基礎。建國初期，轉口貿易占貿易總額的90％以上，20世紀80年代中后期，本地出口貿易反超轉口貿易，1992年轉口貿易與本土出口貿易比例高達36:64。事實證明，貿易發展已成為新加坡經濟增長的引擎，2014年新加坡貿易總額預計突破萬億新元。

2.以貿易優化國內經濟結構。貿易的繁榮幫助新加坡逐步實現“工業化—發展金融服務業—知識經濟轉型升級”的經濟結構優化。在早期，轉口貿易占主導，新加坡政府通過“進口替代”，扶植勞動密集型產業，實現工業化；到了80年代中期，新加坡勞動力成本上升以及中國、印度等新興市場崛起后，新加坡政府利用貿易優勢，實施工業軟化，大力發展金融、信息資訊等貿易關聯服務業，打造經濟增長的“第二引擎”；1998年亞洲金融危機之后，新加坡開始推進產業轉型升級，重點培育知識經濟，以科技、資本密集型取代勞動密集型產業，走高端產業發展之路。

（二）人才強國戰略

建國之初，新加坡居民數量不過200萬，在“沒有資源靠人才”的價值主導下，新加坡通過發展教育和移民成功地依靠人才建設國家。

1.通過專業化精英化的教育培養人才。新加坡政府堅持發展高素質教育，興辦公立學校，大力普及教育，注重職業培訓，提升專業化技能，同時堅持“經世致用”與“精英主義”的教育培養原則。一方面，新加坡教育堅持“由外導內”的發展方向：根據社會經濟發展需求設置課程方案，培養實用性人才，形成專家學者、綜合大學生、普通技工、高級技工等立體式人才網絡；另一方面，新加坡非常注重精英參與，在政治上堅持精英治國：通過國家獎學金計劃，從中學開始跟蹤培養治國精英；通過綜合全面的公務員選拔，向全社會遴選精英人才。

2.向全世界吸收優秀人才和普通勞工。新加坡政府注重引進外來人才，其中包括海外精英與普通勞工。一方面，新加坡政府通過優厚的福利待遇，積極引進海外優秀人才，涵蓋工程人才與軟科學人才，進行綜合全面的智庫建設。另一方面，新加坡政府也歡迎普通勞工參與新加坡發展建設，補充國內勞動力資源，減輕人口老齡化壓力。

（三）資本富國戰略

新加坡前總理李光耀曾坦言：“作為一個沒有自然資源的國家，新加坡取得成功的關鍵在于手握資金的人或機構對該國的信心”。正是意識到資本對于新加坡的重要意義，新加坡政府自始至終都將“吸引外資”視為工作重點，并且長期致力于打造“亞洲的蘇黎世”。

1.建立國際金融中心，成為資本流通的節點。

20世紀60年代正處于發達國家的資本向亞太地區梯度轉移時期，新加坡瞄準機會，積極開發離岸金融市場。一是建立亞洲美元市場。支持外資機構設立亞洲貨幣經營單位，取消對其外匯管制，并于1978年全面放開外匯市場，增加外資存貸款吸引力。二是逐步開放銀行業。為保護國內銀行業，新加坡規定外國人持有本地銀行股權比例的上限是20％；1990年將上限20％提高到40％；亞洲金融危機后，取消銀行股雙軌制，全面放開銀行業。三是積極開展外匯交易、證券交易、金融期貨、離岸保險等業務，提升新加坡資本市場的影響力。到20世紀90年代末，新加坡已經發展成為亞洲美元市場交易中心，世界第四大外匯交易市場。

2.積極吸收外商直接投資。一是通過政府補貼，吸引富國投資。外資落戶新加坡將會得到政府的補貼，同時還能享受政府服務、稅收優惠等等，使得新加坡成為外商直接投資的重要流入國，每年新加坡吸收FDI流量全球前十。2015年新加坡FDI流入量為675億美元，為FDI流入前五位東道國。二是通過社會福利，吸引富商投資移民。新加坡歡迎投資移民，只需要購買250萬新元的政府債券即可獲得永久居民的身份資格，但是新加坡額外增加對申請人需具備經商背景的要求，這種投資移民政策實際上是一種富商的篩選機制，保證投資移民進入的資本能夠產生杠桿效應，即新加坡不單純引進資本，還需要資本參與經濟活動，發揮作用。對富商而言，投資移民新加坡成為資本保值增值的商業活動，一舉兩得。最終富商和新加坡政府兩者各得其所，商界精英集聚新加坡。

二、新加坡發展的制度保障

（一）低稅負:增強新加坡貿易往來、人才流動、資本流通的吸引力

1.整體稅負較輕。新加坡是世界上稅負極低的少數國家之一，福布斯稅負痛苦指數排名全球倒數第五。低稅負成為新加坡吸引人才、資本和貿易的重要信號。其低稅負主要表現在以下幾方面：一是稅種少，新加坡經過多次精簡稅種，目前只保留企業所得稅、個人所得稅、財產稅、商品勞務稅、消費稅、印花稅、車輛稅、博彩稅以及海關關稅9個稅種。二是稅率低，以所得稅為例，新加坡企業所得稅稅率一直不斷降低，最新稅率為2011年的17％；個人所得稅采用8檔累進稅率，最高稅率僅為20％，起征點為年收入2萬新元。三是征稅范圍窄，新加坡征稅堅持屬地主義，海外所得不予征稅；而且新加坡已與50多個國家和地區簽署避免雙重課稅協定，極力規避國際重復征稅問題。

2.堅持低關稅、實行貿易稅收補貼政策，成為名副其實的自由貿易港。新加坡作為自由貿易港已有將近200年的歷史，除了對酒類、石油類、煙草以及車輛等少數特殊商品征收進口關稅外，其他貨物均無需繳納關稅，同時新加坡為了鼓勵出口，還實行出口退稅（主要是商品勞務稅）。此外，新加坡對政府認可的國際貿易商、航運公司給予5～10年的稅收優惠，例如享受稅率為5％或10％的企業所得稅等。最后，新加坡積極推進雙邊自由貿易協定，目前已與中國、美國、日本等27個國家（地區）簽署了自由貿易協定，承諾進口商品零關稅以及清除一切其他非關稅壁壘，增加了自由貿易港的吸引力。例如根據2008年10月23日中新雙方簽署的自由貿易協定，自2009年1月1日起取消全部自華進口產品關稅。

3.極力規避對資本利得征稅，成為“資本天堂”。在資本持有環節，新加坡只有在銀行雙軌制時期，存有利息預扣稅，但是自銀行業改革之后，新加坡已經沒有專門的資本稅，而是將資本利得分散至所得稅中予以征繳，但是新加坡所得稅稅率又很低，所以持有資本在新加坡的稅收成本非常低。同時，在資本流通環節，新加坡盡可能地減少征稅，分別在2000年取消股票印花稅、2008年取消遺產稅，更加方便資本的流通與轉讓。

（二）中央儲備金計劃:新加坡政府掌握充足資金的財力保障

新加坡既然實行低稅負，那么如何滿足補貼外商投資、提供優質公共服務的高額政府支出？這得益于新加坡推行的強制儲蓄中央儲備金計劃，使政府掌握充足的可支配資金，從而維持新加坡模式的正常運轉。

1.強制公民儲蓄，增加中央儲備金規模。中央儲備金的本質是社會保障基金，建國之前，新加坡就存在會員制的中央儲備金計劃，主要功能是實現養老保障。成為獨立國家之后，新加坡政府從單純的養老保障拓展至住房、醫療、教育等各方面，公民上繳的資金也隨之增多。同時新加坡改進該計劃：一是強制儲蓄。新加坡全體公民一視同仁，均需建立個人分類賬戶，從工資薪金中拿出部分繳納中央儲備金，政府支付儲蓄利息，以此保證中央儲備金的累積總量。二是調高儲蓄比例。中央儲備金的儲蓄比例不固定，政府根據宏觀經濟形勢來自由調整，但是整體趨勢不斷調高：起初，儲蓄比例最低時僅為工資的5％，目前儲蓄比例維持在工資的30％～40％左右，最高比例達到50％，可以增加中央儲備金的規模。三是政府集中使用資金。確定個人分類賬戶最低金額，規范提取年限和標準，扣除利息支出，盈余資金可以投資購買政府債券，補充國家建設資金。事實上，新加坡中央儲備金累積總值不斷增長，據統計，截止2013年底，中央儲備金總值高達2 760億新元，相當于同期國內生產總值（3 728億新元）的74％。

2.回饋公民收益，保障中央儲備金系統的正常運轉。一是經濟發展全民受益。新加坡從公民儲蓄中積累初始資金，用于補貼外商投資，外資進入后帶動新加坡經濟發展，創造經濟成果，提供就業機會，提高居民收入。二是直接性的儲蓄利息。強制儲蓄并不代表無償儲蓄，公民上繳中央儲備金，直接進入個人分類賬戶，關聯至政府銀行，按月計息。三是優厚的福利保障。新加坡利用中央儲備金提供優質的社會保障，僅向本土居民提供政府組屋（經濟適用房）、免費教育、有保障的醫療公共服務。目前，90％的新加坡公民具有政府組屋、沒有人會因為沒錢上不起學、醫療支出透支時可以享受政府救濟。同時由于新加坡社會福利與個人賬戶掛鉤，避免了福利浪費和福利社會壓力，因此新加坡的福利保障是可以持續的。四是主權基金運作，實現個人儲蓄的保值增值。新加坡將政府資金、外匯儲備注入淡馬錫控股、新加坡政府投資公司等大型國有企業（由政府100％控股），通過商業運營在全球范圍內獲取投資收益，增加個人儲蓄賬戶的現金價值。

（三）全方位的公共服務：提升新加坡經濟發展的比較優勢

1.對于其他自由貿易港而言，新加坡具備完善的港口基礎設施。新加坡政府十分重視港口建設，通過巨額項目資金投入，提升港口運營承載能力。例如2012年，新加坡投資35億新元擴建西南部的帕西班讓港口。此外，新加坡致力于通訊基礎設施發展，減少信息成本。新加坡先后建立貿易網、港口網與碼頭作業系統，貿易商、企業、船主、政府之間通過智能網絡進行信息處理，通關手續大大簡化，費用減少，停留時間縮短，是世界上運營效率最高的港口。

2.對于其他自由開放市場而言，新加坡提供良好的商業環境。一是廉潔高效的政府服務。新加坡政府是唯一進入國際廉潔排名前十的亞洲國家，人民行動黨長期執政，政治穩定，政策執行可連續；同時政府服務便捷，早已實現自動化無紙辦公，審批許可簡單化處理，辦稅時間短等。二是法治透明的市場環境。完善的法律體系與嚴格的司法程序保證了新加坡自由市場的運行秩序，經濟產權得到尊重，提振投資者、貿易商的經營信心。三是優勢聚集的總部經濟效應。新加坡國土面積僅718平方公里，是香港的65％，上海的11％，但商業網絡在此高度密集，世界上60％的跨國公司在新加坡開展業務，蘊藏許多潛在的商業交易機會，同時商業往來非常便利，跨國商業合同可能僅靠步行就可以實現。

3.對于其他移民城市而言，新加坡提供更加宜居的生活環境。新加坡是“富人的天堂”和“資本的天堂”：一方面，新加坡注重環境生態保護，打造花園城市，提供舒適的宜居環境，同時，新加坡對待資本和富人十分寬容，永久公民與本土居民享受權利幾乎相同，所以能夠吸引人才和資本入駐。另一方面，新加坡提供世界一流的教育醫療等公共服務，成功地留住精英和資本。新加坡擁有亞洲最好的大學、世界頂級的專業科學（醫學、財經、工程設計等）以及良好的學術研究環境，培養精英，留住精英；同時作為國際醫療中心，每年接收境外求醫超過100萬人次，人才以及資本留在新加坡可以享受更好的醫療服務。此外，最為關鍵的是，新加坡通過移民政策、高標準的公共服務等形成篩選機制，留住精英和人才。

三、新加坡經濟發展的經驗借鑒與啟示

一是發展戰略與制度保障相互支撐，實現良性循環。新加坡實施貿易立國、人才強國、資本富國發展戰略，以低稅負來增強吸引力，提供稅收優惠和財政補貼，同時推行中央儲備金計劃增強政府財力，完善公共服務，培養綜合性的比較優勢，實現經濟、社會良性循環，實現多方互利共贏。

二是完善政策綜合配套，構建競爭優勢和比較優勢。新加坡除了實施低稅負政策之外，還完善公共服務與基礎設施，構建新加坡特色的比較優勢。與此同時，推行中央儲備金計劃，形成一套完善的政策運轉體系。

三是充分發揮政府作用。新加坡經濟較為發達，但新加坡發展的成功離不開政府作用的充分發揮。比如：新加坡推行的強制儲蓄中央儲備金計劃，使得政府有財力進行基礎設施。

責編:夢超

【中圖分類號】F224