PPP項目風險識別及分擔研究

文/楊銳

PPP項目風險識別及分擔研究

文/楊銳

隨著經濟形勢新常態，供給側改革被提高新高度，而PPP模式作為供給側改革的重要抓手對政府的財力不足起到了支撐作用。本文就PPP項目的概念及實施中可能出現的風險識別及分擔轉移機制提出解決方案。

PPP；風險；分擔；轉移

PPP模 式 是Public-Private-Partnership簡稱，是目前各國使用較廣泛的公共產品及服務提供模式。各國因環境不同對PPP概念有不用詮釋，依聯合國開發計劃署的解釋，PPP是指政府與盈利性組織及非盈利性組織，基于某個項目所形成的相互合作關系。PPP的出現是市場優化資源配置的必然結果，反映了人類社會主體多元化關系在不斷的發展，并產生新的合作及互動特點，優勢互補、共擔風險、共享利益的PPP模式給供給側改革提供了重要抓手。

一、PPP模式及其運營簡述

PPP常見模式有BOT、BTO、BOO、DB、TOT、 DBTO、 DBOT DBFO、DBOM、BUO、PUO、O&M等。運作可分為以下幾個步驟，立項與可行性研究、優選社會資本、合同簽訂、項目投入、運營管理和項目移交。

（一）立項與可行性評估

PPP項目大多由政府提出立項，項目的實施和運營中政府起主導作用。項目的可行性評估依照“物有所值”的理念和方法，委托第三方評估論證，在對比政府直接建設運行的基礎上，確保能夠提高產品服務質量和效率，并降低成本，平衡經濟效益與社會效益。

（二）優選社會資本

優選的合作伙伴，堅持公開招標，由專業人事組成的專家庫，按招標程序，綜合評判社會資本的行業資質、資金實力、管理經驗等要素，公開確定合作伙伴。

（三）合同簽訂

簽訂特許權協議，按照平等協商的原則，明確合作各方的利益，重點在對價及調整機制，爭議解決程序，退出安排等環節。

（四）項目投入

視項目情況的必要性成立項目公司。依合同雙方投入約定的資金及其他生產要素，政府完成土地征收，拆遷補償及供地等任務。項目公司依規完成項目的招標、設計和施工等環節。

（五）運營管理

項目交付使用后，依照協議可由政府運營，或委托專業的機構負責運營。受托方必須依照協議規范管理，為政府及公眾提交運行信息。

（六）項目移交

項目運行到期后，可以向政府移交全部資產及債務，也可以繼續續約。在項目簽訂合作協議時要明細各方的退出機制及對價，越細致專業，移交時越順暢。

二、PPP項目風險識別

截止2016年6月，中央批準的PPP項目已達10.4萬多億元，但這些項目簽約率只有30%左右，主要原因是社會資本對周期長達二三十年的PPP項目在全周期過程中面臨的風險識別及分擔機制無法掌控。風險的管理包括識別、評價、決策、檢測和響應。本文對其中最重要的識別和分擔展開闡述。

影響PPP項目的風險因素主要分為系統風險和非系統風險。

（一）系統風險指對所有項目均要考慮的風險，主要有

1.政治風險。主要指所在國政局不穩、官僚腐敗、監管體系不健全等。

2.社會風險。主要指社會誠信體系不健全，政府和私營部門信用缺失和公眾反對等。

3.法律風險。主要指法律體系不完善，法律標準變更快，授權風險，以及政出多頭，各級政府授權不同等。

4.經濟風險。主要指利率不穩定，匯率波動，通貨膨脹，及金融市場不發達等。

（二）非系統風險指與項目個體有關的風險，各階段表現出不同

1.土地獲得風險。該項目涉及土地非政府所有，無法或難以獲得該地塊的使用權，由此造成工期延誤，成本增加。

2.許可/批準風險。難以獲得項目許可或超出預計條件取得立項批準，由此造成延遲開完工，成本上升。

3.環保風險。項目建設及運營過程中對土地、水體、空氣、動植物和居民造成的環境污染導致工程延期并增加清理費用。

4.設計/施工風險。項目設計及施工單位沒有能力完成或超成本完成帶來的風險，造成服務能力不足和工期延誤。

5.不可抗力風險。因地震、洪水等不可抗力造成的項目損失、服務中斷，收入延遲等損失。

6.稅政/法律變更風險。項目投入運營前后稅收和法律政策發生變化，對費用和收入造成影響，最終導致社會資本投資回報降低。

三、PPP項目風險分擔與轉移

對于系統性風險投資者難以改變，主要規避辦法是做好事前調研，在難以規避的情況下做好風險分擔及轉移安排。

（一）系統風險分擔及轉移的主要原則有

1.最有能力識別和評估風險并能從承擔風險中獲得收益的一方分擔風險。

2.控制風險能獲得優勢效益的一方承擔風險。

3.有能力承擔損失的一方買入風險，風險得到轉移。

（二）非系統性風險主要通過在合同中明確約定風險責任來分擔和轉移風險

1.土地獲得風險。土地獲得風險需要社會資本在合同簽訂之前，要求政府確保土地的可獲得性，明確由此引發的成本由責任方承擔。

2.許可/批準風險。一般由社會資本承擔，除非政府愿意承擔部分損失。規避的辦法是盡早與規劃部門協商，明確開發許可的條件和程序。

3.環保風險。通常情況下，項目造成的環保污染由社會資本承擔，但由政府造成的未識別風險，政府應該補償社會資本的損失。在項目評估中遺漏的因環境污染所支付的修復費用，一般由社會資本承擔，社會資本通常通過專家調查規避或通過購買保險轉移。

4.設計/施工風險。除非合同中有特別的免責條款或政府強制變更設計外，風險一般由社會資本承擔。社會資本可以通過固定期限、固定價合同將風險轉移給分包商。

5.不可抗力風險。對資產的實質滅失或損壞帶來的損失一般由社會資本承擔，對服務中斷帶來的損失由政府承擔。有保險公司承擔的部分除外。

6.稅政/法律變更風險。合同簽訂時應確保社會資本的合理回報，因稅政稅政/法律變更引起的損失應該由政府承擔，也可以事先商定分擔方式。

［1］葉蘇東. PPP項目風險管理［D］.北京交通大學，2015.

（作者單位：西安市浐灞生態區財政局）