依法治市視域下重慶市長壽區社區治理問題探討

陳國富，周　洋

（中共重慶市長壽區委黨校，重慶 401220）

依法治市視域下重慶市長壽區社區治理問題探討

陳國富，周洋

（中共重慶市長壽區委黨校，重慶 401220）

社區是社會的基本細胞，社區治理的成效既直接關系到社會治理的創新，也關系到國家治理體系和治理能力現代化的推進。因此，依法治市視域下重慶市長壽區社區治理，既要建立社區依法治理組織運作體系，正確處理政府與自治組織的關系，也要加強基層民主自治和社區精神文明建設，并通過明確社區依法治理的內容和實現機制及規范各種社區服務，確保社區治理在法治氛圍下有效推進。

依法治市；長壽區；社區治理

一、社區治理與依法治市的關系

（一）社區治理的基本蘊涵

社區治理有別于傳統的社區管理，從我國經濟社會發展和城鎮化發展進程來看，社區的類型包括基于傳統的社區、快速城鎮化造成的村改為居委會式的社區、基于市場而形成的商品化社區，以及單位制社會轉型過程中而形成的單位社區。由于在傳統的社區管理模式中，政府作為管理主體主要是通過運用行政手段來進行社區管理，或者提供社區服務的。而社區治理作為一種新的管理模式，基層政府已不再是治理的單一主體，并較為注重參與各方的協調及互動，社區治理主體應當包括社區黨組織、居委會、業主委員會、社會組織以及居民等，其治理方式強調平等、合作、自治、參與，社區的結構和秩序也依靠社區多元主體而建立。因此，社區治理就意指政府、社區居民自治組織、非政府組織和社區其他組織以及個人為主體的多元網絡體系，應對社區內的公共問題，通過協調、配合、談判等方式一起參與管理社區事務以及提供社區內公共物品的活動，也是多種主體共同參與并實現治理的一個過程和機制。

（二）依法治市的基本蘊涵

2014年11月5—6日，中共重慶市委四屆五次全會審議并通過了《中共重慶市委關于全面推進依法治市的意見》。《意見》緊密結合重慶實際，回應人民群眾重大關切，使依法治市成為重慶發展的新關鍵詞。對重慶直轄市來說，依法治市意指在重慶全市行政區域內，按照黨和國家的部署與要求，把重慶全市的各項事務都納入依法治理的軌道，通過法治的方式來促進全市行政區域內的政治、經濟、文化、社會和生態發展。從這個意義上來說，重慶全市區域內的廣大人民群眾是依法治市的主體，而全市各區域內的國家事務及經濟文化社會事務則是依法治市的客體。全市的廣大人民群眾依照憲法、法律、法規及規章，通過現代化建設和治理法治化，使我們重慶全市區域內的各項事業，能夠在中國特色社會主義法制的調整規范引導下健康有序發展，從而保證黨的基本路線和基本方針正確有效地實施。

（三）依法治市與社區治理的關系

社區治理作為社會治理的一項重要內容，與全面推進依法治市的目標和方向一致且相輔相成。通過社區治理，既能夠有效地推進社會治理的創新，也能夠為生產力的進一步發展釋放動力，進而為促進社會公平正義，全面推進重慶全市區域內的依法治市創造良好的條件。而全面推進重慶全市區域內的依法治市，則既可以確保社區治理沿著法治化的軌道有序推進，進一步鞏固和發展全市社會治理的成果，也能夠為推進國家治理體系提高治理能力，為現代化建設提供有力的法治保障。因此，依法治市視域下，社區治理必須自覺運用法治思維和方式，堅持治理于法有據；必須堅持依法行政，致力于推進國家治理體系，提高治理能力，為現代化；必須堅持公正司法，讓社區中各種利益關系的調整獲得應有的法律保障；必須增強全民法治觀念，使社區在良好的法治氛圍中推進。

二、重慶市長壽區社區治理現狀

（一）長壽區社區依法治理取得的成效

1.社區依法治理有效推進。十八大以來，重慶市長壽區充分發揮黨委統攬全局、協調各方的領導核心作用，有效發揮全區各區級職能部門、街鎮、社區、村居的作用，有機整合現有公共服務資源，著力構建綜治工作、治安防控、公共衛生、消防安全、矛盾化解、信訪接待等為一體的社區治理體系，推進社會基本公共服務向基層社區延伸。全區社區治理被納入重慶全市區域內的依法治市的總體部署，并成為其不可分割的組成部分。長壽全區的社區治理也基本形成了黨委領導，街道、居委會組織引導實施，各方積極參與的運行機制。長壽區的大多數社區都建立了社會矛盾調解中心或分中心，健全了依法治理載體。

2.法制宣傳教育取得實效。一是抓好各類重點對象的學法用法。充分利用黨校各類培訓班、警示教育基地、市民學校對各街鎮和社區居委會的干部進行相關的培訓，長壽全區的社區居民學法用法基本走上了制度化、規范化的軌道。二是利用文藝匯演、法治小故事等各種群眾喜聞樂見的形式進行法制宣傳。三是注重提高居民群眾掌握和運用法律的能力。將各類與干部和群眾息息相關的各類法律法規編成小冊子，分別發放給干部和群眾。

3.人民調解在維護社會穩定方面作用明顯。隨著長壽全區城鎮化的快速推進，基層社區不穩定的因素有所增多，社區居民之間的糾紛也呈現出多元化及復雜化的趨勢。為了切實推進依法治區，重慶市長壽區通過協調居委調委會、調解小組、調解信息員等組織和人員的任務分工，推動社區調解工作不斷創新，積極構建以重慶市長壽區區級社會糾紛調處中心，長壽區各個街鎮社會糾紛調處分中心，以及街鎮各社區居委調委會為基礎的新三級調解網絡，為長壽全區社區的穩定提供了堅實的組織保障。

4.積極推進社區治理法治化進程。一是通過不斷完善社區居民自治，實行社區居民事務該公開的要公開，進而實現不斷提高社區居民的自我管理、自我教育及自我服務的能力。二是結合熱點、難點問題，積極開展專項依法治理。如長壽區騎鞍社區結合“創建平安社區宣傳”、社區居委會換屆選舉以及社會“綜治”等項工作的開展，通過各專項整治借以實現整個社區的依法治理。三是通過評議會、協調會、聽證會等制度，積極動員社區居民參與處理各項社區生活事務。這樣，既在社區居民這里普及了相關法律的知識，也拉近了基層黨委政府與社區居民的關系，從而也在社區居民中普及了依法治區的理念。

（二）長壽區社區依法治理存在的問題

1.社區治理的參與主體的觀念陳舊。部分機關部門習慣于直接領導方式，對社區民主自治心存疑慮。而社區居委會的自治能力普遍較弱，其實現依法自治的能力也較弱，社區還是比較習慣于完全聽命于基層政府。由于社區的居民、企業以及社會組織，他們參與基層社區事務較少，對社區社會治理的認同感不高，大多數人認為社區的建設只是政府、街道、居委會的事，認為自己的參與不能夠影響基層政府和居委會決策。

2.社區治理的法治機制不夠健全。一方面，社區矛盾糾紛依法調處機制有待完善。大多數基層“老、大、難”糾紛和纏訪、鬧訪案（事）件正是由于缺乏應有的矛盾糾紛調處機制或矛盾糾紛調處機制不健全而形成的。而長壽區有的部門、鎮（街道）在處理糾紛信訪問題時只停留在表面上，停留在穩控上，沒有從根本上依法解決問題。社區公共法律服務體系和保障體系不健全，群眾依法表達自身利益訴求和維護自身合法權益機制尚未真正建立起來。另一方面，基層社區法治監督機制尚未形成。基層政府依法行政工作的監督機制不健全，缺乏責任追究的法律規定，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止和糾正。執法監督上存在“同級監督太軟，上級監督太遠”現象，行政機關內部的自我監督效果有限，導致許多失職、違法違規行為不能及時得到糾正和處理。

3.有效的組織運作機制還未成型。一是部門聯動作用發揮不充分。雖然建立了黨委領導、政府負責、綜治牽頭、公安為主、部門協同、群防群治的社會協同治理工作格局，但各部門聯動作用發揮不充分，沒有真正形成“一盤棋”格局。二是信息化的支撐作用不明顯。當前，隨著經濟社會的發展，信息化在助推社會治理工作中的作用顯得尤為重要。在輕化路社區治安防控試點工作中，信息化的支撐作用不明顯。三是群眾的自治主體作用不強。加強基層社區治理的主體是社區群眾，雖然社區群眾也積極參與，并發揮了一定的作用，但大部分時間是政府性質的工作，群眾的自治主體作用不強。這種局面就造成了群眾一味地聽從政府部門的安排，從而“丟失”了自己的發言權和參與權。

4.社會組織發育不夠成熟。從目前情況來看，重慶市長壽區登記注冊的社會組織存在以下特點：一是數量少，規模小，而且這些社會組織的服務種類相對較為單一；二是行政色彩濃厚，在組織、人員、資金來源等方面受到政府部門的影響嚴重。在社會服務管理工作中，“黨委領導”和“政府負責”易于做實做強，“社會協同”和“公眾參與”仍然比較薄弱，社會自治氛圍尚未形成，多元主體齊頭并進、優勢互補、力量互聯的共治局面難以形成，社會組織的現有數量無法滿足當前社會治理的現實需要。在基層，社會組織的數量與基層社會治理的需求相差甚遠。除社區居委會外，其他社會團體和中介組織不但數量有限，且缺乏應有的獨立性，無法有效地發揮其應有的作用。

5.社區治理方式單一，群眾參與性不高。長壽區基層社區社會治理的思路和方法還比較單一，社會治理工作完全采用的是政府和村社干部包干的模式，缺乏社會組織、公民參與的渠道，全社會綜合力量的運用不夠。社區居民都是抱著“各人自掃門前雪”的態度，不關心社區建設工作。而駐社區單位參與社區建設的積極性也不高，社區凝聚力不強。社區居民對社區委員會不夠信任，對其社區治理能力缺乏信心。社區委員會居民自我管理、自我教育、自我服務自治的權力沒有得到發揮，社區管理的很多工作仍然是政府在扮演“管理者”角色。究其原因，由于社區沒有固定的經濟來源，很大程度上仍然是依靠政府撥款，社區縱然想要達到自治的目的也是力不從心。

三、推進社區依法治理的對策舉措

（一）堅持黨的領導，建立社區依法治理組織運作體系把社區自治與社區黨建結合起來，要充分發揮黨組織在社區自治組織中政治領導核心作用，保證社區發展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項法律。對于重慶市長壽區來說，就是要認真落實中共重慶市委、市政府關于加強“三基”工作的意見，積極借鑒重慶市其他先進區縣的經驗，在條塊結合、上下聯動、突出重點、突破薄弱上全面推進社區治理法治化建設。充分發揮黨委的領導核心作用和政府的主導作用，強化社會治理和公共服務職能，發揮社區居民群眾性自治組織、各類社會組織和企事業單位的協同作用，最廣泛地動員和組織公民依法參與社會管理。通過加強社會政策綜合平衡，形成權責一致、條塊結合、各司其職的社區社會治理新體制。

（二）推進依法自治，實現社區治理法治建設規范化

一是加強社區治理法治化建設。認真落實社區居民委員會組織法及實施辦法，支持和保障人民群眾依法自治。強化社區法治機構和隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的導向機制，人員、經費、裝備向社區傾斜。二是加強基層人民法庭、派駐基層中心檢察室、公安派出所、司法所建設，建立健全聯動機制，形成社區依法治理工作合力。支持各類社會主體依法實現自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社區治理中的積極作用，引導社區組織完善修訂自治章程和鄉規民約，強化教育宣傳和執行落實，提升社區群眾自覺守法守規意識。三是完善民主法治監督。充分發揮社區居民及居務監督委員會的力量，建立監督機制，確保社區群眾能直接行使民主權利。抓住人民群眾最關心的問題推行居務公開，探索建立居務工作過失責任追究制度，對拒不推行民主管理或在推行中弄虛作假、侵犯群眾權益的居委會干部，居民會議或居民代表會議有權追究其責任。

（三）完善社區治理網格化服務管理

目前，重慶市長壽區相關部門根據各自的職責分工，分別建立了網格化管理、網格化巡防體系，在中心城區進一步科學劃分網格的基礎上，確保人地物事組織等基本要素到格、職責任務到格、各級干部到格、各項保障到格，并進一步推動網格向農村集鎮延伸，著力提高網格發現問題、報告問題、解決問題的實效。全區已經完成村（社區）網格化服務管理全覆蓋，已實現人員、待遇、制度、職責、工作保障“五落實”。網格員主要開展信息收集、矛盾化解、巡邏防控、隱患排查、服務群眾和維護穩定六項工作。同時，網格員要按照“一日一巡查，一天一報告”的要求，深入網格了解民情、反映訴求、排查矛盾，及時掌握重點矛盾糾紛、突出治安問題、公共安全隱患和重點人員等方面的信息，并及時加以預防和解決。建立“網格—村（社區）—鎮（街道）—區級部門”分級上報處理機制，真正實現了“上面千條線、下面一張網”。

（四）明確社區依法治理的內容和實現機制

社區依法治理的內容十分廣泛，要確保社區依法治理順利推進，必須明確治理內容和機制。社區依法治理的內容應通過多種途徑進行。一是社區居民代表大會和社區民主聽證會、議事會，行使社區民主自治選舉、決策、監督等權力；二是政府部門的指導延伸，依法規范有關社區事務，提供法制宣傳、社會治安、法律援助等直接服務和行政許可、執法檢查等間接服務；三是社會組織的協調推進，要培育和發展轄區內的社會組織，規范社區企業、社會組織和群眾團體的法律行為；四是黨組織的領導監督，在區委、街道工委統一領導下，依靠社區黨組織對社區依法治理工作進行領導、指導和監督檢查，不斷促進社區依法治理落實和深化。

（五）加強宣傳，培育扶植專業性社會組織

通過電視、報紙、居民大會、板報、宣傳冊等多種形式大力宣傳社會服務管理中心和網格化管理等社會管理的新模式、新名詞和新方法，使社區居民群眾理解并認同他們，并主動參與到社會管理中，營造良好的社會氛圍。而各類數據統計、經濟調查、人口普查等，工作量大，且知識性較強，占用了政府和居委會干部的大量時間和精力，而且效果不太好。可以培育專業的社會組織，由相關政府部門通過購買服務，以項目化運作的方式，委托專業性社會組織來實施。一方面從中將村居工作人員解脫出來，另一方面效果也會更好。

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［責任編輯吳明宇］

C916.2

A

1673-291X（2016）25-0099-03

2016-07-08

重慶市決策咨詢與管理創新計劃項目“依法治市視域下長壽社會治理創新研究”階段性成果（CSTC2015JCCXB00042）

陳國富（1971-），男，河南商水人，副教授，博士，從事馬克思主義中國化研究；周洋（1985-），男，重慶長壽人，碩士，從事社會治理研究。