政治系統理論視角下政府購買居家養老服務政策研究——以南京市為例

劉夢露，王美蓉

（南京農業大學公共管理學院，南京 210095）

政治系統理論視角下政府購買居家養老服務政策研究——以南京市為例

劉夢露，王美蓉

（南京農業大學公共管理學院，南京 210095）

隨著我國人口老齡化進程的加快，老年人口的養老保障問題日益突出。為此，南京市政府相繼出臺了《南京市社區居家養老服務實施辦法》《南京市社區居家養老服務標準》等居家養老服務新政，通過政府購買居家養老服務引入市場化機制，提升養老服務資源的利用效率。基于政治系統理論，以南京市為例，對政府購買居家養老服務的決策過程進行分析、評價和反饋，提出進一步完善政策的可行建議，以期真正實現“老有所養”的政策目標。

政治系統理論；政府購買；居家養老服務

隨我國人口老齡化進程加快，傳統家庭養老面臨嚴峻挑戰，發展居家養老成為當前我國應對老齡化挑戰的重要戰略選擇。在政府轉型過程中，政府購買居家養老服務的舉措成為養老保障領域的重要探索。運用政治系統理論對政府購買居家養老服務新政進行分析，對于深刻理解政策的實施背景與目的，完善政府購買居家養老服務機制具有重要意義。

一、分析框架：政治系統理論

政治行為主義代表學者戴維·伊斯頓認為，政治系統模型是公共政策分析中最具解釋力且最具有普適性的模型，把政策主體假設為政治系統，政策過程假定為“輸入—決策—輸出—反饋”這一系統運行過程。即政治系統在外部環境影響下對系統提出要求，并運用社會資源對要求予以支持，構成施加于政治系統壓力的主要來源；政治系統則通過輸出決策來應對，由此產生公共政策作用于政治系統的環境，外部環境又會產生反饋，政治系統據此做出新的反應，在動態過程中實現對社會價值的權威分配。本文根據政治系統運行的基本過程建立分析框架。

二、理論應用：政治系統理論視角下政府購買居家養老服務政策

政治系統邊界以外的社會環境對系統產生直接影響，還通過影響政治系統成員的利益訴求間接作用于政治系統，向政治系統輸入要求和支持信息，政治系統進行反應，輸出公共政策，并在政策實施過程中進行政策反饋，從而使得政治系統處于動態變化過程中，基于政治系統理論視角，具體到政府購買居家養老服務政策制定和實施的過程亦是如此。

（一）輸入過程：社會環境和政治系統成員的要求和支持

當前我國人口老齡化的形勢已經十分嚴峻，化兼具“發展速度快”“養老準備不充分”等特點，受社會環境和傳統養老意愿的影響，“居家養老”成為主流養老方式，以社區為依托的社會化養老服務作為對家庭養老功能的補充應運而生。然而，社會化養老服務處于新生發展階段，前期由政府作為養老服務的直接提供者，產生了一系列“政府失靈”問題。同時，政府職能的轉變為NGO組織提供了越來越大的發展空間，日益增多的非營利組織在完善市場經濟體制，推進服務型政府建設等方面發揮重要作用。作為試點城市，南京市涌現了以“心貼心居家養老服務中心”為代表的多家非營利社會養老服務組織，為實施政府購買居家養老服務政策提供了可能性和支持。以上諸多因素相互影響，成為南京市政府購買居家養老服務政策輸出的主要推動力。

（二）決策與輸出過程：政府購買居家養老服務

基于以上信息，南京市出臺《南京市社區居家養老服務實施辦法》《南京市社區居家養老服務標準》，通過政府購買居家養老服務推進非營利社會組織參與居家養老服務供給，引入市場機制提高養老服務資源的利用效率。政策明確規定具有南京戶籍且常住的五類人群，如滿足以下條件之一：城鎮“三無”人員、農村“五保”人員；低保及低保邊緣的老人；經濟困難的失能、半失能老人；70周歲及以上的計生特扶老人；百歲老人，可以申請政府購買居家養老服務；在政策實施方面，南京市主要在個中心城區的街道社區進行試點，致力于建立服務網絡全覆蓋，包括服務管理網絡和服務實體組織。服務管理網絡主要為社區居家養老服務中心，是政府購買民間組織服務的載體，是對區街道的居家養老服務工作進行具體指導、服務審批、監控、評估；服務實體組織主要吸納本市失業人員，為居家老人提供生活照料、家政和精神慰藉等服務。各級政府采取購買服務、資金補助、提供場所等扶持措施，引導和鼓勵NGO組織和家政服務企業參與其中。

（三）反饋過程：政府購買居家養老服務政策評價

1.政府購買居家養老服務政策取得的成效。政府購買居家養老服務滿足了多樣化的養老服務需求。隨著社會的不斷發展，居家老人對公共服務的需求呈現出多樣性和多層次性。社會組織以需求為導向，低成本為群眾提供多樣化、專業化的服務；政府購買居家養老服務加快了服務型政府的建設進程，在政府職能尋求轉變的大環境下，南京市政府的這項政策正是轉變政府職能，建設服務型政府的集中體現。南京市政府放權給非營利組織，以非營利組織為依托，實施服務職能，扮演養老服務的規劃者、購買者、監督者角色，提高了運行效率，使公眾享受到社會發展所帶來的好處，是值得完善與推廣的公共服務供給方式。

2.政府購買居家養老服務政策存在的問題。在問題認定方面，當前南京市的非營利組織定位不夠清晰，絕大多數非營利組織是由政府扶持開展，接受政府主導，這決定了部分民間組織無法完全脫離政府組織，缺少自力更生的能力和創新意識，導致政府缺少職能委托的對象，影響居家養老服務的模式推廣；在政策執行方面，購買程序不規范，社會組織被動運作。政府購買公共服務的具體形式和具體內容均由政府單方決定，社會組織現無法平等地參與到其中。另一方面，政府在選擇服務委托對象時，在信息公開等方面有待加強；在政策評估方面，缺乏制度化的監督和評估機制。政府更多的是做規劃撥資金，卻極少對養老服務工作的開展進行經常性和制度性的監督和檢查評估，或多流于形式。

三、結論及建議

（一）大力發展社會力量，提升非營利組織的影響力

鑒于當前非營利組織存在資金短缺、發展緩慢等問題，企業與慈善組織等社會力量的參與是改善這種狀況的重要途徑，通過公益創投或支持服務項目等方式來促進其發展，慈善組織給予非營利機構更多資金支持，減少對政府的行政依賴，同時借助媒體宣傳，提高社會各界對其的認知度。

（二）完善購買政策，引導形成多渠道投入機制

政府應將居家養老服務經費列入財政預算，根據經濟社會發展逐年調整，并動員和吸納民間資本投資居家養老服務產業。此外，對于積極履行家庭養老義務的家庭，政府應大力支持，在經濟上給予一定優惠。政府還需制定完善的法規，促進購買服務的順利實施。

（三）建立健全服務監督機制

鑒于政府購買非營利組織服務存在的風險性，應建立多方監督機制，政府發揮主導作用，實行資金使用公示制度，構建合理的服務反饋和申訴機制；協助非營利組織建立財務與信息公開制度；建立服務質量回訪制度，發揮民眾的監督作用。

（四）強化培訓實現為老服務的專業化和規范化

目前，南京市絕大多數居家養老服務機構只能為老年人提供一些基本的助餐助潔服務，在康復、心理、文化等方面涉及較少。因此，居家養老服務提供組織應設立專業崗位，引進大量經過專門訓練的專業服務人員，強化對服務人員的培訓，提高護理水平以提升老人生活質量。

［1］李軍.公共政策視閾下政府購買居家養老服務研究［J］.江蘇大學學報，2014，（5）：16-23.

［2］常敏，朱明芬.政府購買公共服務的機制比較及其優化研究［J］.上海行政學院學報，2013，（6）：53-62.

［3］托馬斯·R.戴伊.理解公共政策［M］.北京：中國人民大學出版社，2011：19-25.

［責任編輯吳高君］

A Study on the Policy of the Government to Purchase the Home Care Service from the Perspective of Political System Theory——Taking Nanjing City as an Example

LIU Meng-lu，WANG Mei-rong
（Schoo of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing210095，China）

With the speeding up of the process of population aging in China，the old-age security problem of the elderly population have become increasingly prominent，Nanjing city government promulgated regulations on the implementation of Nanjing city community service of aged care at home，the Nanjing city community home endowment service standards and other home care services deal，to introduce market mechanism，enhance the pension service resources utilization efficiency.Based on thepolitical system theory，taking Nanjing for example，this paper analyze the government purchase of home care services in the decision-making process and put forward suggestions to further improve the policy in order to realize the policy goal of providing for the elderly.

political system theory；government purchase；home care services

C913.7

A

1673-291X（2016）25-0041-02

2016-07-08

劉夢露（1995-），女，河北秦皇島人，本科，從事公共政策、社會保障研究。