劉丹丹

（西安工程大學，西安 710048）

民間資本參與養老服務的路徑探索

劉丹丹

（西安工程大學，西安 710048）

目前，我國的養老服務機構主要是由政府投資經營，普遍存在資金匱乏、管理水平低、服務項目單一、護理人員工作積極性差等問題，已無法滿足我國老年人的基本服務需求。因此，逐步引導民間資本進入養老服務領域，形成市場競爭機制是解決以上問題的根本途徑。就民間資本進入養老服務領域時所遇到的具體問題進行深入的探討和分析，并在此基礎上提出一些具體的對策和建議。

民間資本；養老；服務；優勢；困難；路徑

目前，我國的養老服務機構主要由政府投資經營，由于投資主體單一，缺乏市場競爭機制，普遍存在資金匱乏、服務供給不足、基礎設施落后、服務意識差等問題。相關數據顯示，截至2015年，我國共建成各類養老服務機構94 110個，民間資本投資建設數量僅占總數的28%。為解決以上難題，近年來，政府相繼出臺一系列政策文件積極鼓勵民間資本進入養老服務領域。但在具體實踐中，民間資本的進入仍然存在諸如身份定位不合理、融資困難、質量評估體系和市場監督體系缺失、優惠政策難以落實、專業人才匱乏等問題。本文就這些問題進行了深入的探討和分析，并提出一些具體的對策和建議。

一、民間資本參與養老服務的優勢所在

（一）緩解財政壓力，彌補資金缺口

目前，支持我國養老服務業運行和發展的經費主要來源于政府的財政支出和少量的福利彩票收入。這種單一的投資方式使政府背負著沉重的財政負擔，同時也使養老服務資金捉襟見肘。據相關數據顯示，2010年，我國養老市場需求已達1萬億元，而養老市場資金供給量僅為1 000億元，遠低于市場發展需求。與此同時，民間閑散資金規模龐大、實力雄厚。引導民間資本進入養老服務業，能夠有效緩解財政壓力、彌補資金缺口。

（二）形成良性競爭機制，提高服務質量

建國以來，我國養老服務領域的事情大多數都由政府包辦，這種政府壟斷的養老服務供給模式存在著極大的弊端。一方面，由于缺乏市場競爭壓力，大多數公辦養老服務機構資金匱乏、管理水平有限、服務項目單一、醫療衛生條件差。另一方面，由于缺乏對工作人員的績效考核機制，護理人員工作積極性差、甚至個別地方發生了虐待老人的事件。引導民間資本投資養老服務領域，引入競爭機制是解決以上問題的根本途徑。只有這樣，才能使市場主體在生存的壓力下改善經營，提高服務質量。

（三）拓寬養老服務渠道，豐富養老服務資源

“老有所養”是構建社會主義和諧社會的重要方面，也是關系到千家萬戶福祉的大問題，鼓勵民間資本進入養老服務領域對于實現“老有所養”具有重要意義。一方面，民間資本的引入能帶來多元化的養老渠道，使養老服務的提供不再僅局限于敬老院。近年來地產養老、旅游養老、醫療養老、養生養老等服務項目層出不窮，極大地開拓了養老渠道。另一方面，民間資本的進入能夠帶動養老相關產業如醫療保健、養生健身、老年服裝食品、康復器材等方面的有效開發。為老年人的衣食住行等方面帶來豐富的資源，提高了老年人的生活質量。

二、民間資本參與養老服務業的困難所在

（一）民間資本身份定位不合理

民辦養老機構，可以登記注冊為民辦非企業組織，也可以登記注冊為公司制企業，這兩種機構的根本區別在于是否以盈利為目的。民間資本要想享受到政府部門的養老優惠政策必須注冊為民辦非企業組織，同時適用以下政策：一是不以盈利為目的；二是出資人不享有任何財產權利和經濟回報；三是無抵押貸款資格；四是不準設立分支機構。這種規定下，民間資本一旦投資到養老服務領域，其出資人就喪失了對所投財產的一切權利，與捐贈無異。民間資本向來以追逐利益為目的，實行等價交換，這種規定嚴重挫傷了其投資的積極性。而民間資本以公司制企業進入養老服務領域往往無法享受政府的優惠政策，大大增加運營成本，難以與公辦養老機構相競爭。

（二）融資困難，資金匱乏

養老服務領域的一大特點在于資金需求量大，回籠慢。因此，資金鏈的連續性對于養老服務業具有舉足輕重的作用。而現實情況下，民間資本無論是以民辦非企業組織的性質，還是以公司制企業的性質投資到養老服務領域，往往都面臨融資困難、資金匱乏的難題。對于民辦非企業組織而言，它的性質是國有公共財產，無法抵押貸款，因而無法從銀行取得貸款。此外，民辦非企業組織不準設立分支機構的規定使它無法形成規模效應，服務收入有限，更加劇了資金匱乏程度。而對于公司制企業，商業銀行往往對其資金狀況和還貸能力抱有懷疑態度，所設貸款門檻較高，大大增加了貸款難度。如北京市的民辦養老服務機構“十三陵溫馨老年公寓”，由于不符合銀行嚴苛的貸款條件，不得不通過民間借貸籌集資金。

（三）優惠扶持政策難以落實

民辦養老服務機構投資回報預期較長，經營狀況欠佳，所以，政府的支持政策能否落實，將直接影響到民辦養老服務機構的生存和發展［1］。

近年來，各地政府為了推進民間資本投資養老服務領域，紛紛出臺了一系列相關的優惠政策。但實際調查中發現，這些政策普遍存在實際操作性不強、涉及部門較多、辦理手續煩瑣等問題，落實效果較差，甚至成為一紙空文。如單就一個養老醫療保障問題就涉及民政部、社會保障部和衛生部三個部門，民辦養老機構要想獲得相關的優惠就必須要奔走于這些部門之間辦理審批手續。這樣不僅耗時耗力，并且因涉及部門較多大大增加了它們有效配合的難度，降低了工作效率，導致很多優惠政策無法得到真正落實。調查數據顯示，全國76%的養老服務機構從未拿到過床位補貼款，僅有30%的養老服務機構享受過稅收和水電優惠政策。

（四）專業人才匱乏

目前，我國養老服務業普遍面臨著專業人才匱乏的難題。據統計，中國生活不能完全自理的老年人數量約2 800萬，對他們給予有效照護約需1 000萬專業護理人員。然而，現有養老服務人數尚不足300萬，其中擁有資格證書的專業人數不足3萬［2］。護理人員不足、專業人才匱乏，已成為阻礙養老服務業向前發展的重要因素，其原因主要有以下幾個方面：

第一，護理人員普遍年齡偏大、文化程度偏低。以社區養老為例，2014年民政部的調查報告顯示，40歲以上的護理人員占總數的65%，本科及以上學歷的相關工作人員僅為12%。第二，薪資水平低，人才流失率高。民辦養老服務機構往往資金實力較弱，所能提供的薪資水平、福利待遇都十分有限，因此人員流動性較大。調查顯示，民辦養老服務機構醫生流失率為9%，護士流失率為16%，而護理人員流失率更是高達75%。第三，民眾對養老服務工作抱有偏見。受傳統觀念影響，我國大多數民眾尤其是年輕人對養老服務工作抱有一定的偏見，認為沒有尊嚴，不愿選擇從事該行業，更加劇了護理人才的匱乏程度。

三、推動民間資本參與養老服務領域的途徑

（一）準確把握民間資本的屬性，制定合理的激勵措施

積極鼓勵民間資本進入養老服務領域，必須準確把握民間資本的屬性，制定更加合理的激勵措施。第一，允許民辦非企業組織的投資人取得一定的收益。民辦非企業組織的根本屬性在于公益性，其功能主要是滿足老人的基本養老需求。但是，我們不能因為其公益性屬性就將它完全劃入公共財產的范圍，而不給予其投資人任何財產權和利潤回報，這種做法不符合“誰投資誰受益”的市場運行規則。因此，必須制定合理的利益回報制度。如對于民辦非企業組織，政府可以給予其投資人一定獎金和榮譽稱號，或者明確出資人對所投財產的所有權。第二，給予公司制企業一定的政策扶持。民間資本投資的公司制企業是一種盈利性企業。它所提供的養老服務能夠滿足有一定經濟條件的老人的服務需求，是對基本養老服務資源不足的一種補充。因此，政府也要給予一定的優惠扶持，以激勵其發展繁榮。但是，其得到的優惠扶持要少于民辦非企業組織。

（二）拓寬融資渠道

目前，要想破除民間資本融資困難、資金匱乏的難題可以從兩個方面著手，建立完善的融資制度。第一，加大政府的財政支持力度。政府可以通過減免稅收、提高床位補貼標準、減免水電費用等多種間接和直接渠道加大對民辦養老機構的財政支持力度，從而緩解資金匱乏程度。第二，加強政府對貸款融資的支持力度。政府可以與銀行合作設立專門的貸款融資品種，降低貸款門檻，為民辦養老服務機構提供貸款。其次，我國法律可以承認民辦非企業單位性質的養老服務機構的財產抵押權，這樣很大一部分民辦非企業單位可以從銀行獲得貸款。最后，要允許民辦非企業單位開設分支機構，使一些經營狀況良好的機構能夠形成規模和品牌效應，獲得更多收入。

（三）設立專門的負責機構，保證優惠政策的切實執行

目前，要想改變優惠策落實效果差的局面，各地政府必須設立專門機構和責任小組，負責相關事宜。相關政策涉及部門較多，需要各部門間相互配合的情況下，由該機構出面負責協調事宜。這樣既可以免去民辦養老服務機構奔走于各部門之間的麻煩，也可以大大提高辦事效率，防止各部門因職能交叉而相互扯皮推諉。

（四）培養專業化的養老服務人才

面對養老服務人才匱乏的局面，政府可以從以下方面著手人才的培養工作：首先，政府可以在高校和職校開設養老服務相關專業，為養老服務行業培養大批理論人才和實踐精英。其次，逐步提高民辦養老服務機構人員的薪酬水平和福利待遇。以日本為例，為了吸引更多護理人才，政府以法律的形式對養老護理人員的薪資待遇和福利水平予以了明確的規定。最后，加強社會宣傳，引導民眾擯棄偏見，積極投入到養老護理行業。

［1］姚遠.民間資本進入養老服務業的趨勢、問題及應對之策［C］//科學發展：社會管理與社會和諧——2011學術前沿論叢（上），2011.

［2］曹煜玲.我國老年人的照護需求與服務人員供給分析——基于對大連和南通的實證研究［J］.人口學刊，2014，（3）.

［責任編輯吳高君］

C913.6

A

1673-291X（2016）25-0033-02

2016-07-08

劉丹丹（1990-），女，河南周口人，碩士研究生，從事思想政治教育研究。