淺析廣東區(qū)域建設用海海洋環(huán)境保護對策建議
——以《珠海高欄港經濟區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃》為例

李 捷

（廣東省海洋與漁業(yè)局，廣東 廣州 510222）

淺析廣東區(qū)域建設用海海洋環(huán)境保護對策建議
——以《珠海高欄港經濟區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃》為例

李 捷

（廣東省海洋與漁業(yè)局，廣東 廣州 510222）

文章分析廣東海洋經濟的重要性和集中集約用海的迫切需求，從區(qū)域建設用海的角度思考海洋環(huán)境面臨的嚴峻形勢，并提出合理化的對策建議，有利于加強區(qū)域建設用海的科學管理，旨在為妥善協調區(qū)域建設用海中開發(fā)與保護的關系提供一定地參考。

區(qū)域建設用海；海洋環(huán)境

區(qū)域建設用海是當前海洋開發(fā)的熱點和重點問題，是海洋開發(fā)和管理不可回避的問題。《珠海高欄港經濟區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃》（以下簡稱《區(qū)規(guī)》）實施近十年，在海洋管理和經濟效益等方面是全國相對出成效的區(qū)域之一，而《區(qū)規(guī)》實施過程中出現的典型海洋環(huán)境問題，對廣東區(qū)域建設用海海洋環(huán)境保護具有借鑒意義。

一、廣東區(qū)域建設用海的基本情況

廣東位于北緯22°09′-25°31′、東經109°45′-117°20′之間，面向南海，毗鄰港澳，且海域遼闊，海岸線長，灘涂廣布，大陸架寬廣，港灣優(yōu)越，島嶼眾多，海洋生物、礦產和能源資源豐富。其中，海域面積419300km2（包含專屬經濟區(qū)），近岸海域面積63889km2，大陸海岸線4114km，居全國首位；海島1431個，島嶼岸線2414km。

廣東是我國大陸與東南亞、中東以及大洋洲、非洲、歐洲各國海上航線最近的地區(qū)，是我國參與經濟全球化的主體區(qū)域和對外開放的重要窗口，海洋經濟活動頻繁。近年來，隨著陸域空間和資源趨于飽和，向海洋進軍，向海洋“要空間、要資源、要環(huán)境”成為必然。

2007-2012年間，珠海高欄港、江門銀湖灣、汕頭東部經濟帶、廣州龍穴島、江門廣海灣產業(yè)新區(qū)、陽江吉樹港區(qū)、東莞長安港區(qū)、湛江東海島臨港工業(yè)新區(qū)等8個片區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃相繼獲批，用海總面積16787.4ha，填海總面積11071.5ha。十八大之后廣東省政府謀劃了中山翠亨新區(qū)、茂名濱海新區(qū)、湛江海東新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)、深圳大鵬新區(qū)、東莞長安新區(qū)、惠州環(huán)大亞灣新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、潮州新區(qū)、陽江市濱海新區(qū)、汕尾新區(qū)、汕頭海灣新區(qū)、揭陽新區(qū)、江門濱江新區(qū)等14個濱海新區(qū)建設。《廣東省集中集約用海實施方案》中確立了廣州南沙龍穴、汕頭東部、湛江東海島等29片集中集約用海區(qū)。廣東發(fā)展過程中，區(qū)域建設用海成為促進經濟發(fā)展的重要引擎，而區(qū)域建設用海引起的海洋生態(tài)環(huán)境問題也成為不可忽視、不可回避的難題。

二、《區(qū)規(guī)》實施情況

高欄港是依托華南沿海主樞紐港高欄港而設立的國家級經濟功能區(qū)，是廣東省重要的交通航運樞紐，陸地面積380 km2，海域面積1100 km2，海岸線55 km。2007年國家海洋局批復《珠海高欄港經濟區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃》，批準填海面積3406ha，港池用海1625ha。

據不完全統(tǒng)計，2008-2010年，國家海洋局《關于為擴大內需促進經濟平穩(wěn)快速發(fā)展做好服務保障工作的通知》實施期間，通過珠海高欄港大平灣一期-九期等大規(guī)模的圍填海活動，完成填海2155.9221ha(截至2015年8月，已利用1288.1364ha，未利用的867.7857ha)，未填的1250.0779ha。截至2015年底，《區(qū)規(guī)》范圍內沒有新增圍填海。

目前，《區(qū)規(guī)》范圍內三一海洋重工產業(yè)園、中海油海工基地、珠江鋼管項目、國家船舶及海洋工程裝備材料質量監(jiān)督檢驗中心、珠海碧辟化工有限公司等項目已經入駐并投產，市政道路、防洪排洪渠等公益用海項目業(yè)已基本交付使用。中國海油深水海洋工程裝備制造基地二期等項目在建。

2007年-2016年，《區(qū)規(guī)》執(zhí)行近10年時間，圍填海完成率約63%，利用率約38%，圍填海進度主要受限于海域使用權證審批，利用程度主要受限于產業(yè)政策調整和招商引資力度。

三、《區(qū)規(guī)》實施過程中的主要生態(tài)環(huán)境問題與原因分析

1、海水無機氮等指標超標問題顯現。2011年-2015年《廣東省海洋環(huán)境狀況公報》和2011年-2014年的《珠海市海洋環(huán)境狀況公報》顯示，高欄港區(qū)附近海域無機氮基本處于第四類海水水質標準，石油類大多處于第一、二類海水水質標準，部分港口海域略劣于第二類海水水質標準，活性磷酸鹽基本保持在第二類海水水質標準，海域海水水質質量總體呈下降趨勢，部分指標有所改善。

主要原因為：一是《區(qū)規(guī)》實施后，經濟開發(fā)活動增加，人口向港區(qū)快速積聚，生產、生活污水增加，而污水處理設施及管網不能完全滿足需求，部分含氮的污染物隨著地表徑流入海；二是公共碼頭、企業(yè)碼頭數量多、分布散，港區(qū)船舶來往頻繁，含油廢水等不能完全回收處理，部分廢水直排入海；三是圍填海活動增加，防波堤等公共設施一定程度上減弱了該海域的海水交換能力，海水自凈能力削弱。

2、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞，海岸帶生態(tài)功能喪失。圍填海活動產生大量懸沙直接造成大量海洋生物（浮游藻類、微生物、魚類等）死亡，海洋生物棲息地以及魚類產卵場、洄游通道消失，間接導致海洋生物多樣性減低，優(yōu)勢物種改變，部分物種在該海域消失。填海成陸對原海域的生態(tài)系統(tǒng)造成永久性破壞，海洋濕地面積減少、親水空間壓縮、海陸交換區(qū)域硬底化嚴重、潮間帶底棲生物消失，原有海岸帶生態(tài)系統(tǒng)完全破壞，生態(tài)功能基本消失。

原因為：人類本身的經濟活動和基礎設施建設，對生態(tài)環(huán)境的直接破壞和間接影響。

3、抗風浪以及風暴潮、臺風等災害性天氣能力急劇減弱。近年來，風暴潮、臺風等災害性天氣造成的經濟損失逐年增加，受災人口、范圍呈增加趨勢，強降雨天氣造成的洪澇、排水問題嚴重，并且容易造成海洋環(huán)境的二次污染，歷年海洋環(huán)境狀況公報顯示，8月份高欄附近海域的海水質量為全年最劣水平，水體富營養(yǎng)化程度最高。

原因主要為：大規(guī)模圍填海擠占海域空間，納潮能力減弱；圍填海造成排洪渠道改道，排洪能力減弱；圍填區(qū)地表性質的改變使得地表的蓄水和下滲能力減小，導致地表對雨水的調蓄功能下降；圍填海海陸交換區(qū)域生態(tài)屏障消失，風浪抵御能力減弱。風暴潮、臺風期間，大量雨水攜帶泥沙以及其他生活、生產污染物（主要為含氮污染物）通過地面漫流及地表徑流入海。

4、回淤增加。《區(qū)規(guī)》實施以來，高欄港區(qū)的航道清淤方量、清淤成本明顯增加，清淤時間間隔縮短，而清淤造成的懸沙對海洋生態(tài)造成持續(xù)影響。2008-2011年期間，因圍填海造成大量懸沙，港口區(qū)域的回淤量達到峰值。總體而言，高欄港回淤量呈上升趨勢。

原因主要為：一是大規(guī)模的圍填海擠占海洋空間以及影響海洋水動力環(huán)境，致使港區(qū)泥沙容易沉積。二是填海區(qū)域的海陸交換區(qū)域對海浪沖擊抵御能力降低，水土流失并由潮水、海浪攜帶入海。

四、對策建議

1、制定并細化區(qū)域建設用海規(guī)劃的政策措施。一是制訂并細化區(qū)域建設用海規(guī)劃審批的規(guī)范性文件。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋生態(tài)紅線制度為總控，限定區(qū)域建設用海的區(qū)域和規(guī)模、產業(yè)布局等，避免地方政府“圈地”式用海導致海洋空間資源浪費和海洋環(huán)境惡化加劇。二是制定區(qū)域建設用海規(guī)劃的用海保障政策，區(qū)域建設用海規(guī)劃批復后相關用海程序雖在一定程度上簡化，但缺乏長效的用海保障政策，填海施工與區(qū)域建設用海規(guī)劃時間節(jié)點實際分離，施工期的不確定性導致對海域造成重復性、長期性破壞。三是制定區(qū)域建設用海規(guī)劃實施和海洋環(huán)境的監(jiān)督計劃。區(qū)域建設用海規(guī)劃實施和環(huán)境的監(jiān)督僅依賴海監(jiān)執(zhí)法行動，缺乏規(guī)范的監(jiān)督措施。制定監(jiān)督計劃和問責制度，明確責任主體、監(jiān)督主體、考核主體，有效避免實施過程產生的管理混亂，減少因管理疏忽而導致了海洋環(huán)境問題。

2、建立健全區(qū)域建設用海規(guī)劃實施的海洋環(huán)境保護機制。一是建立健全區(qū)域建設用海的海洋環(huán)境后評價制度。在區(qū)域建設用海規(guī)劃的實施中，每隔五年開展一次海洋環(huán)境后評價評估，科學調整海洋生態(tài)環(huán)境管理及修復保護的措施。二是建立健全區(qū)域建設用海的海洋生態(tài)環(huán)境損失補償制度，在區(qū)域建設用海規(guī)劃的編制和實施過程中，要求制定科學合理、長期性的、以當地政府為責任主體的海洋生態(tài)損失補償方案，并根據階段性的后評價結果實時調整，嚴格落實。三是完善海洋環(huán)境監(jiān)測和預報體系。根據區(qū)域建設用海的區(qū)域、規(guī)模，科學設置海洋環(huán)境監(jiān)測站點和驗潮井，對區(qū)域建設用海的海水水質、潮位等指標進行實時監(jiān)測、限時報送、及時處理。

3、優(yōu)化結構，加強管理。一是優(yōu)化區(qū)域建設用海規(guī)劃范圍內的產業(yè)結構，根據用海性質、規(guī)劃主體產業(yè)特點及區(qū)域海洋環(huán)境狀況，先行制定“準入標準”和“禁入名單”，促產業(yè)集聚發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。二是合理規(guī)劃空間布局，區(qū)域建設用海規(guī)劃的實施過程中，要求科學評估，合理布局，嚴格按集中集約用海，污染物集中處理排放的管理要求，避免多點開發(fā)，多點排污。三是實施區(qū)域建設用海規(guī)劃的入海總氮總量控制，合理布置入海排污口，強化涉及陸源排污的海洋工程及海岸工程項目的監(jiān)督管理。四是落實區(qū)域建設用海規(guī)劃內海洋企業(yè)信息實時采集，督促進入企業(yè)與海洋管理部門實現點對點的對接，避免管理盲點，將違法排污入海的企業(yè)列入“黑名單”，并及時處理，重點監(jiān)督。五是完善配套設施建設。按照“同步設計、同步建設、同步投運”的要求建設污水處理設施和污水收集管網，并根據當地實際情況開挖排洪渠和雨水收集管道，保障污染物的處理能力，禁止污染物入海。

4、構建生態(tài)屏障，重建海岸帶生態(tài)系統(tǒng)。在區(qū)域建設用海規(guī)劃的編制和實施中，明確海洋環(huán)境保護投入比重（污水處理等陸域環(huán)保的設施設備投入除外），投入資金由省級行政主管部門監(jiān)督，當地市政府為實施主體，用于形成海岸線的整治修復，可考慮按修復岸線不低于35%的標準，或不低于原有自然岸線長度的標準執(zhí)行。

5、加強事故的預防和處理。一是區(qū)域建設用海規(guī)劃的實施，圍填海的施工期船舶來往頻繁，制定詳細的污染事故應急處理計劃，及時處理污染損害海洋環(huán)境突發(fā)事件，提高應急反應能力。二是布局有石油、化工等危險化學品企業(yè)的區(qū)域建設用海規(guī)劃，應制定最嚴格的應急處理計劃，有效應對最極端情況下的污染事故，避免突發(fā)事件引起海洋環(huán)境問題；三是科學制定災害天氣的應急處置措施，避免災害造成海洋環(huán)境的二次污染。

[1] 關于加強區(qū)域建設用海管理工作的若干意見．

[2] 廣東省海洋功能區(qū)劃（2012-2020年）．

[3] 廣東省環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃．

[4] 廣東省海洋環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃．

[5] 廣東省海洋環(huán)境保護規(guī)劃（2005-2015年）．

[6] 2011年-2015年廣東省海洋環(huán)境狀況公報．

[7] 2011年-2015年珠海市海洋環(huán)境狀況公報．

[8] 廣東海洋發(fā)展報告．

[9] 廣東海情．

[10] 珠海高欄港經濟區(qū)區(qū)域建設用海總體規(guī)劃．

[11] 蘇鈺．圍填海對海岸帶環(huán)境影響的研究進展．

（責任編輯： 李 健）