海南農村土地承包經營權抵押貸款問題研究

林麗娟

（海口經濟學院，海南海口571127）

海南農村土地承包經營權抵押貸款問題研究

林麗娟

（海口經濟學院，海南海口571127）

隨著農業現代化的發展，農村土地承包經營權抵押貸款在優化農村資源配置和推進農村金融創新、加快農村土地流轉和促進現代農業發展等方面起著積極的作用。本文深入闡述了海南農村土地承包經營權抵押貸款的基本情況，分析了農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素，在此基礎上對如何開展好農村土地承包經營權抵鉀貸款進行了思考，并提出了一些建議。

海南；土地經營權；抵押；貸款

一、海南農村土地承包經營權抵押貸款的基本情況

據最新數據統計，截至2015年6月末，海南省已有三亞、東方、海口、瓊海等14個市縣全面開展了確權登記頒證工作。全省測量農村土地面積已達466.5萬畝，占國土“二調”農村耕地面積的49%，頒發農村土地承包經營權證近8萬本，建立檔案近22萬卷。2015年5月，海南省省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《海南省全面推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，計劃于2015年底前完成確權土地測量及核查公示工作，2016年底前基本完成農村土地確權登記。近年來隨著農業現代化的發展，城鎮化的加快，進城務工的農民不斷增多，而農民又不愿放棄農村土地承包經營權，所以農民流轉土地的愿望強烈。海南省計劃建設全省統一的農村土地流轉市場及服務中心，包括1個省級流轉服務中心，22個市縣區級服務中心。同時，還將推動實行農村土地流轉合同制，健全農村土地承包經營糾紛仲裁體系，探索基準地價、公開招租競標的流轉制度。海南通過大規模的土地流轉，大批的家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體對土地進行規?；_發，形成了集約化、產業化經營管理，但普遍存在融資困難、改造擴建經費投入不足等問題，尤其需要金融支持。

2009年，中國人民銀行和銀監會在《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權質押貸款”。一些地區隨之圍繞農村土地承包經營權抵押開始開展金融創新，并取得了一定的經驗和成效。2013年，黨的十八屆三中全會關于深化土地制度改革，加快農村金融創新，全力提升以林權、農村土地承包經營權、農村居民房屋所有權“三權三證”抵押融資為重點的“三農”金融服務便利化水平的精神，為激活農村土地，促進農村土地規模化經營及農業產業化發展，增加農民收入及農村融資渠道，解決農村融資擔保難的問題，如何開展農村土地承包經營權抵押貸款工作進行了積極的探索和思考。
海南省抓住國家推動農村產權制度改革機遇，為深入貫徹落實十八屆三中全會和中央2014年1號文件精神，積極探索農村金融改革發展，從推動農村經濟建設和促進城鄉統籌發展出發，在文昌市、澄邁縣開展農村金融綜合改革試點，為全面開展農村金融改革發展打牢基礎。為深化農村產權制度改革，創新金融服務方式，拓寬融資渠道，扶持“三農”發展，海南省于2012年出臺印發了《海南省農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》，為海南農村土地承包經營權抵押貸款提供了良好的金融運行環境。有關數據顯示，截至2015年6月，海南全省累計發放土地承包經營權抵押貸款3000多萬元，讓2000多萬農戶及時獲得銀行金融服務。

二、發展農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素

1、缺乏可開展農村土地承包經營權抵押貸款的金融機構

目前，我國現有涉農金融機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村合作信用社三類。農業發展銀行實力有限，且在縣級以下幾乎無分支機構，不直接面向農戶，開展農地抵押業務能力有限；農業銀行是以盈利為目的的商業性銀行，開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性不高，據調查，土地經營權處置難、難以變現是目前涉農金融機構不愿開辦土地經營權抵押貸款業務的主要原因；農村信用社是農村金融的主要力量，長期服務于農業，但實力有限，抗風險能力較弱。鑒于農村金融機構的嚴重缺失，即使法律允許土地承包經營權可以抵押貸款，但仍然難以推進。

2、農村土地承包經營權主體不明確

農村土地承包經營權權屬不確定，使得承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地順利的流轉。土地承包經營權證發放不到位，導致農村土地流轉矛盾糾紛屢見不鮮，使得以土地承包經營權作為抵押的信貸業務難以開展。另外，土地承包經營權登記在法律上缺乏一定的效力，也是當前涉農金融機構不愿開辦農村土地承包經營權抵押貸款業務的主要原因。

3、土地價值評估困難

目前，農村土地承包經營權的價值主要由農民和金融機構協商確定，或者由地方政府有關部門工作人員進行評估，缺乏權威的第三方評估機構和評估標準，評估操作隨意性和主觀性較大。農村土地承包經營權通常期限較短（為5—20年），金融機構難以評估此類權益的價值，實際價值難以合理確定。由于土地承包經營權價值取決于土地承包經營的時間、土地經營收益，加之受自然條件、生產經營項目等因素影響較大，因此評估機構難以對土地承包經營權的實際價值做出準確判斷，土地的實際價值得不到正確定位。評估價值普遍低于土地經營權實際價值，加之評估方法不科學，不僅影響了土地融資功能的發揮，也降低了銀行的風險控制能力。

4、缺乏健全的土地流轉市場

債權人接受土地承包經營權的抵押擔保的前提是，抵押權人在債務人不能履行到期債務時，可以就土地承包經營權進行拍賣、變賣，以保障自己債權的實現，這就需要農村土地承包經營權流轉市場作為拍賣、變賣的載體。海南除個別鄉鎮建立了土地流轉市場外，大部分地方沒有建立土地流轉市場，土地流轉大多由農戶私下進行。由于流轉市場發育緩慢，流轉信息不暢通，無法對農村土地承包經營權進行公開競標、拍賣，一旦經營戶出現貸款違約的情況，金融機構處置抵押物難度較大。土地承包經營權難以變現，較大程度上制約了金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性，使得土地抵押融資難題得不到有效的解決，影響了農村土地承包經營權抵押貸款業務的推廣。

5、農村土地流轉手續不完備，操作不規范

調查發現，大部分農村土地流轉呈零星流轉、口頭流轉、短期流轉方式。即使部分農戶采用“簽訂合同”的形式進行流轉，也無任何簽證手續。農村土地流轉手續不完備，土地經營權的法律效用不強，導致農村土地承包經營權抵押貸款失去推廣應用的條件，大多涉農金融機構也不敢以土地承包經營權作為抵押物。土地流轉部門不明確，登記制度缺失，農村土地流轉操作不規范，導致流轉權益難以得到保障，使土地承包經營權不能進行抵押登記，阻礙了土地承包經營權抵押貸款的開展。

6、風險保障機制缺失

農村土地承包經營權進行抵押貸款，需要相應的中介組織和必要的風險保障機制。因為，農業抵御自然災害和市場風險的能力相對較弱，特別是農地抵押貸款用來經營養殖業、農作物種植的市場風險更大。一旦發生自然災害，將造成土地上附著物出現重大損失；或因市場形勢發生變化導致土地上附著物市場價值大幅降低。這都會直接影響貸款經營戶的還款能力，導致信貸風險加大，進而降低了金融機構發展農村土地經營權抵押貸款的積極性。另外，農業保險發展尚不足，欠完善的農業保險不足以降低農民收入的波動性，而農民收入是農民還貸的主要資金來源。

7、相關法律法規障礙

《農村土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，但沒有明文規定土地承包經營權可以做抵押?！稉７ā芬幎ǎ骸案亍⒄?、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押?！奔词寡胄泻豌y監會都明確表態希望各地區推進農村土地經營權抵押貸款試點，但是基于目前相關法律法規的限制，很多地區都難以實施這項貸款業務，即使個別地區實施了，也很難推進。

三、促進農村土地承包經營權抵押貸款發展的對策建議

十八屆三中全會公報提出要賦予農民更多財產權利，各地紛紛涌現的農村“三權”抵押貸款金融創新能夠釋放農村經濟發展潛力，值得鼓勵和推廣。但在具體操作上，各地區在試點過程中存在著各種問題和限制。各試點地區應適當放寬對不良率的容忍度，要對農民手里的“三權”價值做科學的評估，從而避免盲目評估帶來的代償風險，應針對農村金融的特殊性，推出一套適宜的風險防范機制和措施。

1、政策扶持農村金融機構，強化貸后管理

政府扶持農村金融機構發展，如提供一定的資金支持，提供必要的技術支持和培訓，提供財政稅收優惠政策，建立農村金融機構服務“三農”的激勵機制，特別對涉農貸款投放比例較高的農村金融機構提供稅收減免和財政補貼等政策激勵。農村金融機構可以針對土地經營權抵押貸款的特殊性，建立貸后跟蹤制度，在貸款發放后，從資金使用到平時農業生產情況，不定時地進行貸后調查，凡是影響貸款到期收回的風險因素，都要引起重視并及時介入解決，最大化降低貸款收回風險。金融監管部門應對相關金融機構增加農村土地經營權抵押貸款不良貸款率的容忍度，消除金融機構“懼貸”心理，使農村土地經營權抵押貸款更加良性發展。

2、建立統一權威的農村土地價值評估機構

建立農村土地價值評估機構，制定“農村土地經營權價值評估管理辦法”，可以引入中介機構對農村土地經營權抵押價值進行評估，農村金融機構也可組建獨立的土地流轉評估部門，為開展農村土地承包權抵押貸款創造有利條件。政府或者土地管理部門也可組建獨立的土地流轉評估中心，培養專業資質評估人員，規范土地承包經營權價值的評估，為農村金融機構開展農村土地經營權抵押貸款創造有利條件。同時，還可建立科學的農村土地資產評估體系，合理確定農村土地價值。

3、加快建設農村土地流轉市場

建立土地流轉服務中介機構，健全土地經營權爭議仲裁機制，為農村土地承包經營權流轉提供流轉平臺，并明確其相關職責，即匯集土地使用權委托流轉和受讓的信息，發布土地流轉供求的信息，接受供求雙方咨詢；組織開展土地使用權公開招標競投活動，促進土地使用權流轉的市場化；協調供求雙方有關事宜，促成流轉雙方達成意向，并協助辦理有關流轉手續，提供統一的合同格式，做好合同的鑒證服務；對土地流轉跟蹤服務，協助調解合同糾紛，維護土地所有者、承包者和經營者三方的合法權益。

4、逐步完善農業保障機制

加快組織成立農業信貸擔保機構和發展農業保險機制，降低土地經營權抵押貸款的信貸風險。政府應鼓勵和支持保險公司開展農業保險業務，對農業虧損進行適當的補償。農村金融機構要積極探索多種擔保方式，如對額度較大的農村土地承包經營權抵押貸款，推行“公司擔保+農村土地經營權抵押”，“收益保證+農村土地經營權抵押”和“基金擔保+農村土地經營權抵押”等方式，進一步降低信貸風險。

5、修訂和完善農村土地相關法律制度

修訂和完善《農村土地承包法》、《擔保法》等相關法律，明確規定土地承包經營權可以進行抵押獲得貸款，為開辦土地承包經營權抵押貸款提供法律依據。另外，農村土地承包經營權是農民的“用益物權”，是屬于農民的“財產權”，應該允許土地承包經營權抵押。

[1]楊國平、蔡偉：農村土地承包經營權抵押貸款模式探討[J].武漢金融，2009（2）.

[2]何虹、許玲：農村土地承包經營權確權登記制度的法律完善[J].農村經濟，2013（6）.

[3]王艷萍：土地承包經營權的抵押及其限制[J].經濟社會體制比較，2011（1）.

[4]楊勇：我國農村土地承包經營權流轉中的法律問題研究[J].南方金融，2013（5）.

[5]張鶴華：完善農村土地承包經營權抵押融資的思考和建議[J].現代營銷（學苑版），2011（5）.

[6]中國人民銀行南昌中心支行金融研究處課題組：中國農村土地經營權流轉與金融支持調查報告[J].金融與經濟，2013（10）.

（責任編輯：胡冬梅）

2014年度海南省哲學社會科學規劃課題，農村產權制度改革視角下海南農村金融市場發展研究，編號：HNSK（GJ）14-26。