論我國耕地保護補償

李　悅，肖　芮

（湖北大學　商學院，湖北　武漢　430062）

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論我國耕地保護補償

李悅，肖芮

（湖北大學商學院，湖北武漢430062）

摘要：本文從耕地利用與城市化發展的相互影響入手，分析了城市化對我國耕地造成的不利影響，認為國家需要從兩個方面進行補償。一方面，應從耕地的經濟、社會和被忽視的生態價值保護的必要性和城鄉統籌方面進行補償；另一方面，根據耕地農用利用比較收益低下及公共物品屬性，應對其正外部性進行補償。并通過借鑒美國、德國、加拿大的成功經驗，對我國耕地保護目前的現狀提出了改善意見。

關鍵詞：耕地利用；耕地補償；生態補償

耕地具有經濟價值、社會價值和生態價值。中國是一個人口大國，而耕地相對短缺。處于城市化發展中的中國，科技迅猛發展，經濟不斷創新，這些不僅影響了耕地的利用，甚至是以耕地資源“代價性減少”為基礎。耕地面積減少、質量的下降、失地農民保障的缺失、城市土地開發成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等問題；農地具有多宜性及正外部性，農產品由于其公共產品屬性，在價格無法帶來利潤情況下，正外部性無法得到補償且保障補貼政策遲遲未明確立法保護，如果不解決，耕地轉用情況加上耕地利用問題勢必會愈演愈烈，從而影響我國社會、經濟可持續發展。

城市化帶來的耕地資源的缺失，可以從兩個方面進行優化：整體上協調耕地供需與人口增長、工業化發展、城鄉統籌城市化進程的矛盾；具體通過集聚效應和規模效應，提高土地利用集約度和利用效率。對于出現的問題，除了宏觀調控，最迅速有效的解決辦法之一就是對其損失進行合理補償。

一、耕地補償的劃分

綜述耕地補償技術路線與理論邏輯，耕地補償大致分為基于外部性內部化原理的補償、基于發展權轉移原理的補償和基于社會平均收益原理的補償。

外部性內部化原理的補償是指耕地農業利用所創造的外部效益（經濟、社會和生態效益）由其他社會成員免費享受，而對農民保有和保護耕地給予的相應經濟補償。政府補貼和產權交易方式是實現外部性內部化的典型補償方式。基于發展權轉移原理的補償是指發展權從所有權總的分離，產生的歸屬和收益分配的問題；基于社會平均收益原理的補償是指農民從事農業勞動應該得到社會平均工資，投資農業生產經營的資本也應得到平均利潤。農民因從事糧食生產而失去的機會成本遠大于生產所得，國家應該對其進行補償，農民也會因此提高保護耕地的積極性。

學術界對于外部性和發展權轉移的理論主要進行區域補償研究。耕地保護區域補償是指為了協調不同地區在耕地保護上的利益關系，即在總體上最大限度地保護有限的耕地資源、滿足社會經濟發展對耕地的合理要求，而從盡量滿足區域之間耕地保護責任和義務對等的角度出發，由經濟發達、人多地少且不全履行本區域耕地保護責任的一方，向經濟欠發達、人少地多且過多承擔耕地保護任務的一方提供補償的一種社會經濟活動。對于面向農戶的補償研究主要依據社會平均收益原理及部分發展權轉移原理。

二、耕地補償價值測算模型

要做出合理補償，首先必須測算出需要補償的耕地價值。通過對耕地資源價值構成的綜合分析，本文認為耕地資源總價值應包括市場價值與非市場價值。耕地保護經濟補償內涵與實質的揭示，指出耕地保護經濟補償范圍只應包括具有正外部性的非市場價值，即耕地資源的生態價值和社會價值。另一部分學者認為補償包括耕地直接損失補償和機會成本。

國外的價值評價法有成本分析法（CAM）、特征價值法（HPM）、條件價值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。國內主要分為條件價值評估法（CVM）和綜合評價法。蔡運龍提出耕地保護經濟補償標準的計算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示單位面積耕地資源的總價值；Vc、Ve和Vs分別表示單位面積耕地資源的經濟價值、生態價值和社會價值。廖和平等提出從經濟產出價值、社會保障價值、發展權價值、國家糧食安全戰略價值和生態安全價值五方面初步核算耕地資源價值，并分析測算耕地保護區域補償標準。謝高地提出的“中國生態系統服務價值當量因子表”測算耕地生態效益及景觀與科學文化效益，采用替代成本法測算糧食安全效益和社會保障效益，是多種方法的集成和綜合。

三、國外耕地生態補償經驗借鑒

1、美國

從20世紀30年代美國為解決干旱、沙塵暴、經濟蕭條等問題展開的“休耕計劃”到政府補貼政策，再到1985年農業經濟滑坡再次展開的土地休耕計劃及建立生態補償制度可以看出，美國耕地補償，是在利用土地休耕計劃期間，建立了農業保護基金，生態補償制度，成立了保護項目，充分公平合理地補償了農民，激勵計劃的完成與實施，解決了農業經濟問題。

2、德國

德國將對生態農業的重視，反映到了強調耕地生態功能的土地利用規劃和綠色、生態、安全可持續的農業發展體系、系統全面的法律法規以及環境友好型生產方式的建立上。德國采用政府支付為主，企業參與的模式，對實施農業環保措施的農民按照耕地質量給予不同等級的資金補貼，同時還為農民提供技術服務，用以鑒定有機農產品。一般生產有機農產品的企業都會加入相關協會，協會會對其進行定期抽查、檢測，并對不合格規定的企業進行懲罰。總的來說，德國是用耕地生態補償改變了農民的耕作方式，促進了生態農業的建立，保障了國家糧食安全。

3、加拿大

首先，加拿大的耕地補償理念從單純的保護土地資源擴展為健全土地資源與農戶、農業、農村“四位一體”的協調機制，統籌農業農村協同發展。其次，健全補償組織，加拿大依靠政府、NGOS、民間團體與組織、個體等多個主體聯合推動農地保護補償。同時，實現社會化管理。再次，提高補償方式“四化”——多樣化、專業化、動態化與梯度化。最后，完善補償法規，規范補償機制，充分發揮農地保護補償政策效應，通過健全耕地補償法規，保障耕地保護補償的穩定性、權威性和科學性，從而實現耕地保護補償政策的高效性和長效性。

四、我國耕地生態補償的現狀

1、我國耕地的生態價值認識不足

耕地具有經濟、社會和生態三大價值，而我國目前卻忽視了對耕地生態價值的保護。在現實中地方政府和農民對保護耕地的生態環境缺乏積極主動性，導致耕地質量下降。

2、我國耕地生態保護立法存在的問題

首先，立法中缺少耕地生態保護的相關規定。我國有關耕地保護的相關規定基本上是對耕地數量進行保護，缺乏完整的、系統的耕地生態保護性的法律制度，沒有法律權威做保障。其次，缺乏相關的鼓勵和優惠措施。最后，缺乏系統的監督體系。由于資金、技術和人力、物力等方面的限制，我國目前還沒有建立起專門的耕地保護動態監測體系，而《土地管理法》也并沒有對如何監督檢查作出詳細的說明。

3、我國耕地保護實踐中生態補償的缺失

我國人多地少，供不應求，只能盲目的通過增加化肥農藥的數量來提高農作物的產量，從而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是這些化肥農藥會通過生態系統循環對空氣和地下水造成不可泯滅的污染。

五、耕地生態補償機制建立的路徑建議

1、完善耕地保護生態補償的立法

將生態補償制度法律化，可使生態補償制度步入正軌，并能更好地順利執行。應加大耕地保護生態環境補償法規的普法力度，加強耕地生態價值宣傳，提高人們對生態服務功能的認識，使耕地生態補償制度在立法、司法、執法、守法過程中得到體現。

2、完善與耕地資源有關的稅費制度

當今世界上大多數國家都確立了環境稅費制度，通過稅收的方式保護生態環境。我國相關稅收制度主要表現在：耕地占用稅方面，應征范圍過小，免征項目需要適當取消；農地流轉稅方面，征收部門分散，沒有形成監管體系，征收力量不足；有關生態環境的稅收，一方面缺乏跟上環境步伐相應的稅費制度，另一方面已有的稅收制度力度不足以規范破壞行為。

3、提高耕地保護的公眾參與程度

加拿大在農地保護補償機制中逐漸突出農戶角色作用，農戶在解決自然環境保護問題中占有非常重要的位置，許多項目驗證通過農民來保護農田是發展保護農田最好的方法。中國也應該鼓勵農戶積極參與項目設計，強化其在項目運行中的作用。角色的變化有利于農戶樹立主人翁精神，進而提高參與和執行項目的積極性。

4、促進多元化的生態補償方式

中國目前最常見最直接的補償方式為資金補償，但是農民受文化素質限制，往往不會科學合理地使用資金。在這種情況下，可以采用物質、技術支持的方式予以補償。在實物和經濟不足情況下，還可以采取政策補償。目前中國采取糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等農業補貼政策。

5、實現動態平衡中量的平衡到質的平衡，提高耕地質量

耕地質量的高低關系到糧食產出量，是關系國計民生的大事。要提高耕地的生產力，實現耕地從量的平衡到質的平衡的轉變，保證農業的可持續發展。要努力維護好現有耕地，恢復好已經受到破壞的耕地，提高耕地生產率，科學合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生態補償的各項工作。還要建立和完善耕地生態補償基金制度，轉變農業生產方式，提高耕地生態補償科技監測和建立耕地生態補償評估制度等。

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（責任編輯：張瓊芳）