中國自貿區服務業開放制度創新研究——基于迪拜、新加坡經驗的啟示

周迎潔，劉小軍，過曉穎

（天津商業大學　經濟學院，天津　300134）

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中國自貿區服務業開放制度創新研究——基于迪拜、新加坡經驗的啟示

周迎潔，劉小軍，過曉穎

（天津商業大學經濟學院，天津300134）

摘要：隨著全球經濟一體化和國際經濟貿易多邊競爭規則對開放型經濟要求的外部壓力日益增大，國內經濟向服務型經濟轉型和深化改革優化產業結構的內生動力蓄勢待發，加大服務業開放無疑成為完成我國自貿區建設的重心，而制度創新是自貿區服務業開放發展的核心動力和有力保證。本文從我國自貿區建設面臨的國內外背景出發，指出服務業開放制度的必要性，并且通過結合對目前新加坡、迪拜自貿區的服務業開放制度具體做法和經驗的分析，提出從六個方面進行自貿區服務業的制度創新建設，以制度創新促進自貿區開放模式創新，為我國自貿區的制度建設提供借鑒，進而推進全國服務貿易自由化。

關鍵詞：自貿區；服務業開放；制度創新

一、引言

自由貿易區是國家或地區內設立的，海關管轄外的特殊經濟區域，區域內設有特殊的海關監管和貿易安排。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的進程進一步加快，自由貿易區的開發和建設對于世界各國應對復雜的國際經濟形勢有著重要的戰略意義。自2008年金融危機后，全球經濟增速放緩，部分國家經濟下滑嚴重，同時伴隨著貿易保護主義的重新抬頭，國際競爭日益激烈復雜。自由貿易區以開放的態度來積極應對世界經濟的發展，極力推動貿易自由化和投資便利化，營造公平開放的國際競爭環境，因此是實現世界經濟復蘇、走出衰退的重要動力。全球各自貿區發展情況各異，但實踐經驗表明有效的服務業開放制度建設是自貿區繁榮發展的重要源泉，如何建設自貿區服務業開放的制度體系能使其對經濟社會發展的推動效應最大化，成為當今學界研究的熱點。

從國內來看，中國入世以來，積極履行各項承諾，國內的服務業市場日漸成熟，經濟快速增長，但是服務業整體發展水平較低以及產業結構不合理帶來的壓力日益增大，進一步深化改革開放，轉變經濟發展方式，優化產業結構，實現經濟轉型成為國內經濟發展最大的訴求。黨中央十八大報告強調“加快實施自由貿易區戰略”，增強深化改革開放的動力，全面提高開放型經濟發展水平，實施更加主動的開放戰略，推動服務業特別是現代服務業的發展壯大。而發展自貿區服務業須有合理高效的制度環境作保障，因此國內對自貿區服務業開放性制度創新建設的訴求不斷加大。

國務院于2013年9月29日公布了《中國（上海）自由貿易實驗區總體方案》，并設立上海為自貿實驗區，先行先試，探索經濟開放發展的新模式。可見，中國正積極逐步推進自貿區建設。從制度建設來看，區內關稅水平將逐漸降低，市場準入限制逐步放開，開放水平在不斷提高，在國際貿易新形勢新規則不斷變化的挑戰下，自貿區制度創新驅動發展越來越被高度重視。國家商務部部長高虎城關于上海自貿試驗區發展特點強調了制度創新是核心，而作為重點發展的服務業的制度創新則更為關鍵。因此，本文以自貿區的服務業制度建設作為研究對象，結合國際自貿區發展經驗，分析如何進行開放性制度創新，為我國自貿區的制度建設提供借鑒。

二、文獻綜述

制度經濟學家認為，制度無非是約束和規范個人行為的各種規則和約束，而制度的形成又分為自發演進和人為設計。新制度經濟學家強調僅靠制度演進難以滿足社會對有效制度需求的不足，需要進行人為的制度設計和創新，彌補此處不足，并且可以加速制度演進過程，糾正路徑依賴現象。因此，自貿區服務業的發展需要進行必要的制度創新研究。而關于自貿區服務業開放性制度創新的研究較少，現有的文獻主要集中在以下幾個方面。

1、服務業開放的進程及其問題和對策分析

中國入世以來，服務業開放是漸進式的，因此在不同階段對于服務業開放的研究會呈現不同的觀點。在WTO過渡期滿之際，王艷杰（2007）基于我國服務業發展水平低而支持政府對服務業及服務貿易進行有效的規制，通過GATS對發展中國家的優惠保護以及國際貿易理論依據包括市場失靈論、保護幼稚產業論、管理貿易論和新貿易理論來支持政府進行經濟規制，以減緩服務業收到的沖擊，提高服務業的競爭力。沈玉良等（2007）通過對外開放的政策回顧，列出了服務業對外開放的依據，得出對外開放的政策選擇，強調國家利益放首位，重點提高服務業效率來提升現有企業競爭力。姚戰琪（2009）從城市的視角分別對金融業、旅游業、房地產業以及城市零售和批發服務業的開放進程予以描述分析，并指出了城市服務業發展的問題和對策建議。

2、關于服務業發展滯后的原因分析

顧乃華（2006）認為我國服務業初始低效率體制的成因源于建國初實施的趕超戰略，吸取服務業剩余解決資本約束問題，而漸進性改革產生預算軟約束降低了服務業的技術效率。姜磊（2009）從制度方面分析認為我國服務業發展滯后的原因是與我國法治水平低下、趕超戰略、政治錦標賽制度、政府規模緊密相關的。孫燕銘（2010）也從制度角度出發，通過對不同市場結構產業的進入壁壘高度的總體判斷，得到政府干預、市場壁壘對產業績效關系的判斷，影響服務業長足發展。黃永明（2010）考慮體制障礙分析服務業滯后的原因為產權體制、規則體制、管理體制、支持體制、環境體制五個方面的缺陷，并指出為服務經濟發展創造良好的制度環境，應建立與以上五個方面相對應的支持體系。胡琨（2010）也是基于體制分析，認為實現服務業的跨越式發展必須先解決其深層次的體制問題，他從調整市場準入政策、國有企業改革、加快行業協會改革、加大力度實施國內服務業走出去戰略等四個方面提出了相應體制改革的對策。樊瑞莉（2009）從傳統的工業化戰略、服務業中的壟斷以及服務業規制改革三個方面分析了我國服務業發展中的制度障礙，并提出了相應的政策建議。王向、周立群（2013）認為計劃經濟時期政府實行優先發展重工業的趕超戰略，導致服務業受到壓制，改革開放后三位一體模式制度的部分延續進一步造成服務業發展滯后的局面。不難發現以上對服務業發展滯后因素的分析中都涉及政府干預及制度因素。

3、關于服務業體制改革的方向和策略

汪德華等人（2007）對跨國橫截面數據進行了計量檢驗，得出政府支出、投資規模與服務業比重負相關的結論，而契約維護制度與服務業比重正相關，從而提出改善法治環境和減少不恰當控制干預。李永堅、夏杰長（2010）列出了20世紀80年代、90年代和2000年以后三個階段的服務業改革的路徑，指出其動力分別來自于就業壓力、財政壓力和國際化競爭壓力，并提出了體制改革的展望是面向民生的。蒙英華（2007）等分析了在服務業對外開放過程中進行政策工具的最優選擇來進行體系構筑增加福利和掌握主動權。李鋼（2013）就服務業和服務貿易開放現狀出發，從開放水平、開放模式、FTA實施進程、企業主體、政府考評五個方面提出了相應政策建議。劉丹鷺（2013）通過構建服務產品的壟斷競爭模型得出管制強化壟斷抑制創新的論斷，并對7年的省級面板數據進行計量檢驗發現，國有以及集體企業壟斷力量的下降與全要素生產率增長正相關，私營以及外資企業實際進入和市場自由化則是負相關或不相關，所以服務業發展需要打破管制和壟斷。夏杰長（2013）也指出打破壟斷和完善規制是深化服務業改革的關鍵所在。

4、中國自貿區建設的可行性、現狀和對策研究

謝銳（2009）通過對中國自貿區戰略演進歷程的回顧，分析了三大特點，具有伙伴國由周邊國家向拉美非歐輻射，合作的領域不斷拓展與深化，合作國家類型推進模式多樣化的特點，并對其推進層次進行了展望。姜鴻（2010）從產業安全的角度進行研究，他基于波特鉆石模型，構建自由貿易區下產業安全模型，分析了自貿區影響成員方產業安全的機制，提出中國自貿區基于產業安全的戰略。

以上文獻都是對服務業開放的制度建設或對策以及自貿區的服務業發展分別展開研究的，本文將通過對兩個國際代表性自貿區的經驗對比，結合已有對服務業開放和制度建設的研究，對我國自貿區的服務業開放性制度創新進行探討。

三、迪拜和新加坡自貿區開放性制度建設的經驗比較分析

世界上約有1200個自貿區，2012年《金融時報》對世界上1200個自由貿易園區進行評比，迪拜自由貿易區排名第一。迪拜地處中東，是阿聯酋的第二大酋長國和經濟中心，石油資源豐富，但是對迪拜經濟增長貢獻最大的卻不是石油。長久以來，石油對經濟的貢獻只有6%，其收入主要來源于自貿區，旅游業和金融服務業以及其他服務業成為其支柱產業。迪拜自貿區成立于1985年，面積135平方公里，迪拜既是阿聯酋的貿易中心，更是中東地區的重要貿易樞紐之一，被地緣政治學大師麥金德稱為“歷史的地理樞紐”。為了發展本地的工商業，迪拜開發建成了一系列自由區和工業區，它是貿工結合、以貿為主的典型代表，其經濟的飛速迅猛發展離不開其自由的服務業開放制度。因此選取迪拜自貿區作借鑒，對我國自貿區建設有著重要的借鑒意義。

新加坡是新興經濟體的代表，以自由貿易港的發展模式為主。1969年，新加坡政府在裕廊工業區的裕廊碼頭設立了自由貿易區，致力于打造國際級的貨物集散基地，并且制定了自由貿易區法案，現在已發展成為一個高度開放的貿易自由港，并日益趨向于高科技型的綜合性自貿區。自1965年新加坡獨立以來，實施外向型經濟發展戰略，充分利用國際資源并成為自貿區成功的典范，為我國的自貿區建設提供了重要借鑒。本文將從制度建設視角對這兩個自貿區進行對比分析。

1、市場準入

市場準入是指一國允許外國的貨物、勞務及資本參與國內市場的程度。在《服務貿易總協定》中對此規定為成員方為他方提供的待遇不能低于其在承諾義務計劃表中確定的期限、限制和條件。主要是指兩國政府對各種進出口貿易采取的限制措施，其中包括關稅和非關稅壁壘準許放寬的程度的承諾。

按國際經驗，自貿區在開放服務業的稅收制度上都會予以一定程度的減稅，而迪拜自貿區恰恰以零稅收聞名全球。迪拜政府為了吸引外資進入，規定了50年免除所得稅，公司營業稅、所得稅和資本收益稅期滿后延長15年免稅期，個人所得稅以及進口都免稅。迪拜臨近海灣，地理位置優越，有天然港口，1904年，迪拜廢除了5%的海關稅，正式成為“自由港”，作為海灣地區重要的商品貨物交易集散中心，成功吸引了大量外資投入。從中國駐迪拜商務室數據可以看出，除5%的進口關稅外，阿聯酋基本不征收各種稅收，無營業稅、無消費稅、無所得稅。但外國銀行在匯出利潤時要按照利潤的20%交稅。

新加坡的制度法規建設是沿用英國的，經濟發展起點較高，橡膠、錫及石油三大產業發展尤為突出，1930年新加坡已是一個以橡膠、錫和石油三大產品為主的轉口貿易中心。獨立后因其面積狹小資源匱乏，國內市場有限，政府積極調整戰略，實施外向型經濟發展戰略。在1968年新加坡頒布了“經濟擴展（豁免所得稅）法案”，鼓勵發展出口工業，給予出口廠商減免所得稅優惠。70年代法案得到進一步修訂，鼓勵發展資本密集型工業，增強出口競爭力，關稅和配額不斷降低，最后完全取消配額，完成了貿易自由化過程。進口貨物僅對酒類征稅，零關稅達到99.9%。新加坡的企業所得稅稅率為17%，低于上海的25%；個人所得稅最高稅率為20%，低于上海的50%；進口產品增值稅為7%，而對比上海的增值稅稅率為17%。

2、國民待遇

實行準入前國民待遇，即外國企業在設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資以不低于本國投資者及其投資的待遇。迪拜自貿區規定企業可擁有100%的所有權，并且自貿區沒有外匯管制，園區企業利潤和資本也可自由調撥回國。為鼓勵外國人到自貿區投資和工作，迪拜自貿區實行特有的勞工政策，如企業雇傭外國員工沒有限制；自貿區簡化工作簽證申請程序，降低其簽證費用，并按投資額和企業規模提供一定的免費工作簽證名額。此外，在自貿區申請工作簽證不實行擔保人制度，因為根據中東地區的法律，外國人設立公司須遵循保人制度，即必須由當地人作保，且保人持股至少占比51%甚至100%，而自貿區剛好可以規避這項規定。

新加坡自貿區在國民待遇方面設有服務業可與制造業同等享受新興產業的各種優惠待遇，凡固定資產投資在200萬新元以上的服務業企業，或營業額在100萬新元以上的咨詢服務、技術指導服務等企業，所得稅可減半，并規定對服務貿易出口收益只征收10%的所得稅。

3、監管制度

從規制主體的監管來說，根據國際經驗，自貿區的監管要以“自由”和“便捷”作為出發點，新加坡自貿區是世界上監管做得很好的國家之一。它的監管模式是通過信息化“一站式”電子通關系統，連接海關、檢疫、檢驗、稅務以及安全等35個部門，并且系統24小時運行，自動接收、處理、批準和返還企業申報的電子數據，將檢驗檢疫監管工作推至產品生產過程的關鍵環節，同時向生產環節管理的行政機構提出申請，通過批示后經營者能在10分鐘內獲得是否準許的通知。迪拜自貿區企業化運營的“政府機構”即各自貿區的管理局，也是為客戶提供一站式服務。

從規制客體即對各大服務行業的規制來看，自貿區致力于對行業進入壁壘的破解，對外資的行業準入、業務范圍限制的放寬等。以金融行業為例，迪拜2004年建立迪拜國際金融中心（DIFC），推出允許外資100%所有權、50年免稅、資本賬戶完全可兌換以及區內獨立的法律體系和金融監管體系等措施，很好地帶動了迪拜金融業的發展。DIFC設有三個監管機構，分別是DIFC管理局、迪拜金融服務管理局（DFSA）和DIFC法院，DFSA是獨立的風險管理機構，負責頒發經營許可證和管理內部金融機構的活動；中心法院有獨立的法律體系，負責DIFC內相關案件的審理和執行。

新加坡自貿區的銀行監管歸于新加坡金管局（MAS），金管局有兩大職能：中央銀行金融調控以及金融監管。MAS實行放松流動性管制，允許銀行實行自我申報的流動性管理政策，并逐步取消銀行統一執行的流動性指標；同時專注風險性監管；注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內部控制體制。

4、價格定價、財政支持制度

根據中國駐迪拜商務室“稅收”文件，迪拜的商品、服務價格由市場決定，公用設備、教育服務、醫療和農業產品除外。國家在上述商品、服務領域為阿聯酋公民提供補貼。2010年4月11日迪拜成立專門財政小組，旨在提高政府支出效能，鞏固財政政策基礎。新加坡的財政預算制度是跨年度財政預算制度，依法編制執行，嚴格分離行政開支和公共開支，有專門財政儲備制度和財政信息公開制度，保證其“高效、透明、規范、可持續”。此外，新加坡還在規定的時間內為合格的設備提供資金補貼。

5、法律保障

根據國際經驗，自貿區一般采取“負面清單式”管理，法無禁止即可為，事后處理，從屬于海洋法系。迪拜自貿區DIFC內部依循其獨立的法律體系。2004年公布了《金融自由區法》，該法允許酋長國政府在本地建立金融自由區，并規定金融自由區可不受阿聯酋民法和商法管制，但刑法仍然適用。DIFC法院特定專屬管轄權，對象包括金融中心內的所有民事和商業糾紛，以及與中心內注冊機構和公司有關的糾紛，若雙方愿意允許在其他認可司法管轄區內的法院旁聽案件的審理。

新加坡1969年頒布了《自貿區法案》，對自貿區的定位、功能、管理體制、運作模式、優惠政策等進行了全面規定，有力地保障了自由貿易園區各項政策的穩定性以及投資者的合法權益。隨著經濟形勢的發展，新加坡政府不斷制定新的金融法律，如《證券與期貨法》、《存款法》等。

6、管理模式

世界銀行報告將自由貿易區的管理模式分為三類，即地主型管理模式、公司型管理模式、私人企業型管理模式。新加坡采取的是公司型管理模式，體現為由政府部門通過投資公司對自貿區進行管理，公司可以吸納私營資金，但土地仍歸國家所有，公司需向國家繳納土地租賃費用。這使得政府行政行為與商業經營行為有效分離。公司型具體又分為公營模式和混合經營模式，后者可以規避資源不良、服務質量不佳、效率低下等問題。迪拜對自貿區的管理是通過各自貿區的管理局，實行企業式的管理，即公司型管理模式。

四、對我國自貿區服務業開放制度建設的啟示

1、豁免關稅，降低稅率，放寬準入

從迪拜自貿區以及新加坡自貿區的對比分析來看，二者雖然經濟發展步伐和起點不一致，但是都無一例外的進行了最后的關稅豁免；在所得稅稅率方面，新加坡個人所得稅稅率降為17%，迪拜無所得稅，市場準入放寬程度顯而易見，二區也因此成功吸引了外資和外企入駐。2013年1-9月平均每月有200家企業入駐迪拜的杰貝阿里自貿區，而且其中95%是新入駐企業。所以豁免關稅、降低稅率、減少對外資企業的行業準入和業務范圍的限制是擴大對外開放、建立自由貿易區的第一步。

2、提高準入前國民待遇，實現公平與效率統一

給予外國投資者以公平或者更優厚的待遇，不僅能增加自貿區的外資水平，讓區內資本市場更活躍，同時也有助于投資主體多元化，打破行業壟斷或行政壟斷，有助于建立有序、公平、高效的市場競爭體系。在這方面迪拜和新加坡的經驗也予以了最有力的佐證，因此構建自貿區服務業開放的制度框架需設立準入前國民待遇。

3、創新監管，實行信息化“一站式”管理

自貿區的海關監管要求境內關外“一線開放、二線管住、區內自由”的原則，實現便捷化。新加坡的信息化“一站式”電子通關系統十分值得借鑒，其促使自由貿易區內各種經濟活動加快進程，縮短周期，減少失誤，提高服務效率。自貿區管理機構的設置必須以效率為核心，堅持層次少和權力集中的原則，盡量簡化行政手續，設立高效、集中、統一的管理機構，而信息化“一站式”電子通關系統能滿足這種需求，提高監管效率，降低交易成本。

對各大服務業具體的監管創新，需要以高效、公正、有序為原則，特別是金融服務業，需要開放金融市場，逐步實現資金的自由流動，資本項目自由兌換，發展離岸金融，建立金融創新機制，同時也要警惕房產泡沫和過度負債經營引致的市場失靈，避免迪拜金融危機的重現。

4、優化財政支持結構，發揮其正確導向作用

關于中國財政預算的軟約束已有不少學者研究過，轉型期的中國要拋棄所謂的“父愛”，割斷政府財政扶持與效率低下粗放經營之間的鏈條，充分發揮市場的配置作用，輔以恰當的財政支持，化軟約束為硬約束，對技術型集約式經營予以補貼，促進技術經濟的進步，產業結構的優化升級。新加坡對技術型服務和設備的補貼政策體現了對技術型、集約型經濟的導向作用。

5、結合靈活的海洋法系構建自貿區內公開、透明的法律體系

新加坡自貿區的成功發展離不開國家法律的保障，并且政府根據經濟發展新形勢予以不斷改進。迪拜自貿區作為酋長國之一，擁有自己獨立的法律體系，維護自貿區的經濟發展。有力的法律保障是實現經濟平穩健康發展的重要保證，明確“境內關外”，改變大陸法系的正面清單將是我國服務業開放的一項重大變革，海洋法系的負面清單基本以案例為判案基礎，事后處理，靈活度較大，有助于金融和服務創新，保護自貿區政策的平穩和投資者的合法權益。

（注：本文是教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國自由貿易區制度創新與保障體系研究”（14JZD0 20）的階段性成果。）

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（責任編輯：胡冬梅）