人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的難點與對策研究

陳　陽

（中國人民銀行　武漢分行，湖北　武漢　430071）

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人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的難點與對策研究

陳陽

（中國人民銀行武漢分行，湖北武漢430071）

摘要：近幾年來，人民銀行分支行積極開展了以“兩管理、兩綜合”為主要內容的金融管理工作，實現了金融管理工作與對外履職工作相融合，促進了基層央行規范高效履職。但是，在人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作過程中還存在諸如法規依據不充分、工作制度與內部程序欠統一、外部響應力有限等困難和不足。本文在分析梳理上述難點的基礎上，提出了進一步改進和完善人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的策略選擇。

關鍵詞：人民銀行；兩管理、兩綜合；難點；對策

一、“兩管理、兩綜合”概述

2003年央行和銀監分設之后，人民銀行的職能有了新的定位，新的《中國人民銀行法》規定“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”，在分離監管職能后，人民銀行又增加了維護金融穩定的職能。然而從人民銀行分支機構近十年的履職經歷來看，沒有一定監管權限使得人民銀行難以有效履行金融穩定職能，金融機構對人民銀行各項政策執行、響應和反饋力度大大降低。為了解決人民銀行分支機構履職過程中面臨的困境，各地紛紛探索有效履職的途徑，系統內逐漸形成了需加強金融管理職能來促進金融穩定工作的共識。為進一步提升對外履職效果，人民銀行分支行根據《中國人民銀行法》和總行加強金融管理有關要求，從健全管理制度、理順工作機制入手，逐步加強和改進了以“兩管理、兩綜合”（開業管理、營業管理、綜合檢查、綜合評價）為主要內容的金融管理工作。

二、推進“兩管理、兩綜合”工作的難點與不足

通過人民銀行分支行近幾年來的有序推進，“兩管理、兩綜合”工作在基礎制度建設、規范化工作上都取得了一定的成績，但是在工作過程中也發現推進“兩管理、兩綜合”工作也存在一些難點和不足，主要體現在如下幾個方面。

1、法律依據充分但不全面

目前“兩管理、兩綜合”的主要工作中，綜合檢查的法律依據比較充分，人民銀行分支行對銀行金融機構開展各項檢查并進行處罰都有充分的法律依據，而且從已經檢查結束的情況看，被檢查金融機構業也認可處罰的法律依據。但是“兩管理、兩綜合”的其他幾項工作的法律支撐并不充分，如開業管理最終需對新開業的金融機構出具同意辦理的批復，然而人民銀行對金融機構開業的管理并不屬于行政審批的范疇，只是各個相關部門具有審核新開業金融機構業務申請的權限，如何規范整合人民銀行對外履職部門諸多分散的業務審核權限，并在宏觀層面得以體現是目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的主要困境之一；由于人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作的主要依據是人民銀行總行規定的相關規定，所以法律依據也略顯薄弱，面對具體工作中隱藏的法律風險，如何在法律層面體現對人民銀行分支行機構的支撐是“兩管理、兩綜合”工作進一步完善的主要解決途徑。

2、制度設計逐步完善但不統一

目前，在認識方面，人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作的必要性和重要性已得到了上下的廣泛認可。在各地探索過程中，“兩管理、兩綜合”工作氛圍日漸濃厚，但統一的思路和模式尚未形成，“兩管理、兩綜合”工作規范性還有待進一步提升。人民銀行“兩管理、兩綜合”工作具體的內涵與外延并沒有清晰的界定，對工作內容、范圍的認識不盡一致，不同地方強調的側重點也有所區別，如“兩管理、兩綜合”中的營業管理所包含的范圍與內容以及具體開展的方式方法有待進一步明確。在機制方面，據不完全了解，目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作在分行及省會中支主要歸屬辦公室和金融穩定部門，地市中支層面主要歸屬辦公室和金融穩定部門，有的分支行設立了若干領導小組，實行分散管理，“兩管理、兩綜合”工作缺乏統一性。

3、內部程序規范但效率不高

人民銀行分支行開展“兩管理、兩綜合”工作以來，對各項金融管理具體工作制定了操作規程，對開業管理、綜合評價、綜合檢查和重大事項報告依據相關法律法規制定了嚴格的工作流程。并結合實際工作，對金融管理各項工作提出了新的規范化要求，應該說各項工作的內部程序得到了逐步的完善和規范。但是從具體工作的實際情況來看，“兩管理、兩綜合”部分工作時間期限持續較長，工作效率需要進一步提升，當然這也可能是由于“兩管理、兩綜合”工作開展時間不長，各項工作還處于摸索探索階段造成。總之，為了進一步提高工作效率，一方面要進一步規范“兩管理、兩綜合”工作程序，另一方面也要熟悉“兩管理、兩綜合”工作的規范流程，熟悉各項“兩管理、兩綜合”工作相關業務。

4、外部響應有力但程度有限

從開展“兩管理、兩綜合”工作之后與金融機構的溝通了解來看，金融機構在了解熟悉人民銀行的“兩管理、兩綜合”各項工作后，都能積極配合，在制度安排、人員配置和資料報送等方面上都按照人民銀行的要求來執行各項政策和規定。如開業管理方面，新開業金融機構熟悉人民銀行分支行關于開業管理的文件精神后，都能夠按照文件要求提交需要審核的材料，并積極與相關業務部門聯絡溝通，配合各業務部門的審核工作規范各項材料；在綜合評價方面，各被評價機構也能夠按照人民銀行要求按時提交相關材料，配合完成人民銀行的綜合評價工作。但是工作過程中也發現，各金融機構對人民銀行的“兩管理、兩綜合”工作熟悉程度不高，有些金融機構在綜合檢查的過程中才初次了解人民銀行的開業管理與重大事項報告工作，有些新開業金融機構由于對人民銀行開業管理文件理解不透徹，報送的材料不規范，需要進一步詳細指導完善各項申請文件和材料，影響了“兩管理、兩綜合”工作的效率。

三、推動“兩管理、兩綜合”工作的策略探析

1、修訂完善相關法規，強化整合“兩管理、兩綜合”工作職責

人民銀行分支機構履行“兩管理、兩綜合”工作職責的主要依據來源于人民銀行總行制定的相關法規，法律依據稍顯不足。另外還有金融管理權限比較獨特的地方，如“中國人民銀行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行監督檢查”，給人民銀行對外履職帶來一定的效率損失。上述法規規定的不足給人民銀行“兩管理、兩綜合”工作帶來潛在的隱患，也使得規范“兩管理、兩綜合”工作缺乏法律上的直接指引。因此，目前規范“兩管理、兩綜合”工作，需要從法規層面修訂完善，對法規中已有的金融管理職能加以強化，對目前分支行開展的“兩管理、兩綜合”工作諸項內容在法規層面予以確定。

2、調整完善金融管理機構，統一“兩管理、兩綜合”工作負責部門

目前人民銀行分支機構“兩管理、兩綜合”工作機構設置不統一。針對這一現象，建議考慮設立專門對口的“兩管理、兩綜合”工作部門，統一領導考核分支機構的“兩管理、兩綜合”工作。一方面能夠統一人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的認識，加快人民銀行分支機構“兩管理、兩綜合”工作機構建設；另一方面為規范各地人民銀行“兩管理、兩綜合”工作機構設置提供了頂層設計的依據。同時，在全面深入推進“兩管理、兩綜合”工作的形勢下，在人民銀行內部設立一個專門的機構來負責“兩管理、兩綜合”工作很有必要。建議允許有條件的分支行現行先試，在現行編制內，對有關內設機構進行適當整合，調整出內設機構編制設立“兩管理、兩綜合”辦公室，以加強對系統內“兩管理、兩綜合”工作的指導和協調，提高“兩管理、兩綜合”工作組織和制度執行效率，更好地推動“兩管理、兩綜合”工作開展。

3、推動“兩管理、兩綜合”相關工作培訓，增強部門配合，提高工作效率

為了充分發揮“兩管理、兩綜合”工作提升工作效率的作用，建議加強對人才的培訓和使用機制建設。通過電視電話會議培訓和遠程培訓的方式，擴大“兩管理、兩綜合”工作培訓的覆蓋面。通過組織“兩管理、兩綜合”工作專題培訓班的形式，加強對“兩管理、兩綜合”工作高級人才的培訓。應建立優化“兩管理、兩綜合”工作人才使用的工作方案，創新人才動態管理機制，通過正向激勵機制等方式，真正促進才盡其用，提高管理能力，尤其是提高對金融機構檢查的實戰能力。推動建立人民銀行與金融機構之間的干部交流鍛煉的常態機制，使分支行干部能夠在金融機構更高的管理層面上進行鍛煉，提升分支行干部的金融業務能力和管理服務水平，促進人民銀行金融管理人才隊伍的全面發展。

4、加大“兩管理、兩綜合”工作宣傳力度，提高影響力

為了規范金融機構對人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的配合行為，有必要對金融機構進行培訓和宣傳人民銀行“兩管理、兩綜合”工作內容，告知其如何規范機構、制度、文件等工作，從而提升金融機構對制度理解、掌握和執行的自覺性，做到事前規范金融機構行為。同時，應注重對金融機構的溝通與反饋，及時了解金融機構對人民銀行政策措施的反映，聽取金融機構的意見和建議，不斷完善工作機制和方法，規范管理行為，增加金融機構對人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的認同感。此外，應充分運用通報、表彰等方法，進一步提升金融機構的配合意識，盡快發揮管理效應，從而提升金融機構合規經營、貫徹執行人民銀行法規政策的積極性。

參考文獻

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（責任編輯：胡婉君）