如何理解分類推進國有企業改革

樓俊超

（中共中央黨校　經濟學部，北京　100091）

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如何理解分類推進國有企業改革

樓俊超

（中共中央黨校經濟學部，北京100091）

摘要：中央印發的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》成為新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件。《指導意見》中明確指出要分類推進國有企業改革。本文將對分類推進國有企業改革的主要內容、客觀依據、路徑選擇與可能影響進行探討。

關鍵詞：國有企業改革；國企分類改革；商業類；公益類

深化國有企業改革是當前人們關注的熱點、焦點和難點問題。近日，中央印發的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，成為新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件。《指導意見》中明確指出要分類推進國有企業改革。那么，分類推進國有企業改革的主要內容是什么？為什么要分類推進國有企業改革？分類推進國有企業改革應當采取什么策略？可能產生什么影響？本文將對這幾個問題進行探討。

一、分類推進國有企業改革的主要內容

國有企業屬于全民所有，是保障中國特色社會主義事業健康發展的重要基礎。改革開放以來，國有企業經過多次改革已經總體上同社會主義市場經濟相適應。不過，由于對國有企業分類不夠明確造成的體制機制問題，國有企業面臨著企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度不健全，運營效率低下，管理混亂，企業辦社會職能等突出問題。為解決以上問題，必須分類推進國有企業改革。根據《指導意見》，分類推進國有企業改革的主要內容包含總體要求與具體要求。

1、總體要求

從總體要求來看，分類推進國有企業改革包括指導思想、基本原則、主要目標三個層面的內容。在指導思想上，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認真貫徹落實中央精神，堅持和完善社會主義市場經濟的基本方向與基本制度，以科學可行的目標與方式在經濟新常態下做強做優做大國有企業，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，為促進經濟社會持續健康發展、實現中華民族偉大復興中國夢作出積極貢獻。在基本原則上，必須把握的根本要求是堅持和完善基本經濟制度，必須遵循的基本規律是堅持社會主義市場經濟改革方向，必須把握的重要關系是堅持增強活力和強化監管相結合，必須堅守的政治方向、政治原則是堅持黨對國有企業的領導，必須采用的科學方法是堅持積極穩妥統籌推進。在主要目標上，到2020年在國有企業改革的首要領域和關鍵環節必須取得決定性成果，這包括國有企業公司制改革基本完成，發展混合所有制經濟取得積極進展，國有資產監管制度更加成熟，相關法律法規更加健全，國有資本配置效率顯著提高，國有企業競爭力顯著提升，企業黨的建設全面加強，政治核心作用充分發揮等內容。

2、具體要求

從具體要求來看，分類推進國有企業改革要根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。針對國有企業分類決定的問題，《指導意見》指出要按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，報本級政府批準。各地區可結合實際，劃分并動態調整本地區國有企業功能類別。

二、分類推進國有企業改革的客觀依據

分類推進國有企業改革在規律上、理論上、現實上都有其客觀依據，其中最重要的有以下三點。

1、分類推進國有企業改革從根本上說是由生產關系一定要適應生產力發展要求的客觀規律決定的，是由現階段的生產力發展水平決定的

生產關系與生產力發展要求不相適應會在兩個維度起到阻礙生產力發展的影響：一是當生產關系落后于生產力發展要求時，不利于生產力的發展潛能進行釋放，生產力無法充分解放和發展；二是當生產關系相比生產力發展要求太過超前時，由于前一階段的生產力并未充分解放和發展，那么也不利于生產力的水平穩步提升。當前國有企業尚未完全分類運行，使得一些企業背負著諸如企業辦社會這類落后職能，而另一些企業卻在條件尚未成熟時便被賦予超前職能。這就決定了要分類推進國有企業改革，使得國有企業擁有與之發展現狀相適應的職能與目標，這樣才能充分解放和發展國有企業的生產力。

2、分類推進國有企業改革是貫徹落實十八屆三中、四中全會精神與“四個全面”戰略布局的必然要求

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要準確界定不同國有企業功能，并以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟，必須依法治企。“四個全面”戰略布局是以習近平同志為總書記的黨中央治國理政戰略思想的重要內容，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局的重要內容。從以上可以看出，只有分類推進國有企業改革，堅定不移地做強做優做大國有企業，才能為全面深化改革，實現依法治企，實現“四個全面”戰略布局提供必要條件。

3、分類推進國有企業改革是發展國有企業的必由之路

分類推進國有企業改革是深化國有企業改革的重要內容。分類推進國有企業改革目的是提高國有企業改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。國有企業有不同功能和職責，因此需要采取不同改革措施以達到不同改革目的。商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要功能和職責，要按照市場化要求實行商業化運作，提升企業效益與市場競爭力，有序實現優勝劣汰、有進有退。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要功能和職責，可以引入市場機制，以及通過購買服務、特許經營、委托代理等方式鼓勵非國有企業參與經營，以實現提高社會公益服務效率的改革目的。

三、分類推進國有企業改革的路徑選擇

根據《指導意見》，分類推進國有企業改革的路徑選擇應從多個層面加以考察，至少需要把握以下四點。

1、商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作

商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。在具體劃分上，又把商業類國有企業分為主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業兩大類。

對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入戰略投資者，推進混合所有制改革。對于這類國有企業，國有資本控股方式靈活多樣，可以絕對控股，可以相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。在考核方面，這類國有企業要重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

對于主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，必須保持國有資本的控股地位，同時也支持非國有資本參股。這類國有企業內部也要根據不同特點細化改革方案。對于自然壟斷行業，重點是實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行運網分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化；對于需要實行國有全資的企業，在國有全資的前提下也要盡可能引入不同國有資本，實行股權多元化；對于特殊業務和競爭性業務，要實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。在考核方面，這類國有企業不僅要考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，同時也要考核對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務等情況。

2、公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力

公益類國有企業可以采取國有獨資形式，也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式鼓勵非國有企業參與經營。在考核方面，公益類國有企業要重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。可以看出，公益類國有企業改革的重點是一方面通過引入市場機制，來加強內部治理，降低運營成本，提高企業效率；另一方面通過引入社會評價與改革考核體系，來提升產品服務質量、企業運營效率和社會保障能力。

3、國有企業分類應當是一個動態標準，而非一成不變的結果

要堅持用發展的觀點看問題，根據實際情況的變化而適時動態調整劃分標準。將某些國有企業劃分為商業類或公益類，以及將商業類國有企業內部進行細化劃分，這個結果并不是固定的。隨著經濟社會不斷變化發展，有些現階段是商業類國有企業，在未來可能會成為公益類國有企業；有些現階段是公益類國有企業，在未來可能會成為商業類國有企業；有些現階段是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，未來可能會成為主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業；有些主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業未來也可能會成為主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業；等等。所以，針對國有企業分類決定與調整的問題，可以參照《指導意見》，按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，報本級政府批準。各地區可結合實際，劃分并動態調整本地區國有企業功能類別。

4、國有企業無論怎么分類改革，都必須堅持國有資產的全民性

國有企業屬于全民所有，但是歷次國有企業改革，都或多或少發生過國有資產流失，或者國有資產被少數利益集團瓜分的情況。國有企業類別的劃分，只是針對類別，而非針對國有企業資產歸屬權的劃分。在分類推進國有企業改革中，無論是商業類國有企業還是公益類國有企業，都提出需要通過市場化，通過混合所有制改革，引入戰略投資者，實現股權多元化。這就涉及到了國有企業資產的所有權問題。堅持國有資產的全民性必須做到兩個方面：一是要通過產權界定，明確劃分出多元投資者的資產占比情況；二是在引入多元投資者時必須對國有資產合理估值，杜絕因為估值過低造成賤賣情況的發生。

四、分類推進國有企業改革的可能影響

把國有企業劃分為商業類和公益類，并分別細化改革方案，這對現階段經濟社會具有重要影響。

1、分類推進國有企業改革有利于剝離企業辦社會職能，提高國有資本運行效率

分類推進國有企業改革就是要明確哪些國有企業是商業類的，哪些國有企業是公益類的，這樣既可以減輕商業類國有企業原先背負的社會職能包袱，又可以提升公益類國有企業服務社會的能力。因此，這就從提升商業類國有企業的市場競爭力與提升公益類國有企業的社會服務能力兩個方面提高國有資本運行效率。

2、分類推進國有企業改革有利于確立國有企業市場主體地位，健全現代企業制度

原先國有企業對自身定位并不清晰，市場主體地位并不明確，主要有以下幾個表現：一些規模較大的國有企業，參與市場競爭的同時又要承擔很多社會職能，導致自身無非清晰定位，徘徊在市場與社會之間；一些壟斷行業國有企業，外在競爭壓力小，市場競爭主體意識模糊，自我發展能力差；一些業績較差靠政府救濟而存活的國有企業，把政府救濟當成企業利潤來源，喪失了企業是自負盈虧經濟單位的根本內涵；一些大型央企自我約束能力差，把國家作為最后兜底的靠山，沒有盡到自身相應的經濟職責和法律義務；等等。正因為有以上現象和問題，國有企業未能形成以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的現代企業制度。分類推進國有企業改革正是應運而生的改革措施，能夠在以上各方面加以改進，以促確立國有企業市場主體地位與健全現代企業制度。

3、分類推進國有企業改革不會導致國有企業新一輪的下崗潮

根據以往國有企業改革情況，有人擔憂分類推進國有企業改革會導致國有企業的新一輪下崗潮，因為商業類國有企業要提升競爭力，減少社會職責，而公益類國有企業也要控制成本，減員增效。這種擔憂是不必要的。一方面，商業類國有企業不存在導致下崗潮的條件：一是國有企業的冗員經過前期改革后已經大大減少，目前國有企業的在崗職工相比當年已不可同日而語；二是隨著商業類國有企業改革深化和不斷壯大，在某種程度上會吸納更多員工。另一方面，公益類國有企業也不存在導致下崗潮的條件：一是公益類國有企業本身就有保障社會功能，當然不能造成過多的下崗職工；二是公益類國有企業通過購買服務、特許經營、委托代理等方式鼓勵多元化經營，從總體上看有益于增加就業。此外，分類推進國有企業改革會通過市場化方式選聘經營管理者和職工，形成職工收入談判機制，探索實行員工持股等方式建立激勵約束長效機制，這對于穩定就業具有重要作用。

4、分類推進國有企業改革對于發展混合所有制經濟具有重要意義

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。分類推進國有企業改革要求商業類國有企業實行商業化運作，要求公益類國有企業引入市場機制，二者都要求根據自身不同特點引入戰略投資者，支持各類主體靈活多樣參與投資，積極推進股權多元化，推進混合所有制改革。因此，分類推進國有企業改革為發展混合所有制經濟創造了有利條件。

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[3]中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見[M].北京：人民出版社，2015.

（責任編輯：劉冰冰）