加強全口徑預算管理的思考*

武漢船舶職業技術學院　　侯紅英

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加強全口徑預算管理的思考*

武漢船舶職業技術學院侯紅英

中共十八大報告關于加強政府全口徑預算的審查與監督的內容，引起了社會各界高度關注。在我國，進行全口徑預算管理需把預算外資金納入預算內進行管理，財政部曾明文規定，2011年起全面停止預算外資金的管理。在實踐時將預算外資金納入預算內進行票據管理及監督檢查，是全面預算管理的兩項重要工作。

在財政工作中，收支的票據是控制預算內資金最為基礎的方式，其對預算外資金同樣適用，強化票據管理需做到如下幾方面。（1）梳理有關信息。在實踐過程中常因相關基礎信息獲取欠缺全面及準確性，使得之后的財政票據管理陷入混亂狀態，由此導致預算外資金出現可逃離監管的空間。各部門或單位要依照2013年正式施行的《財政票據管理辦法》要求，對本部有關信息做更進一步統計與梳理是必須的。（2）進行電子化管理。我國很多中央部門及單位已開始進行電子化管理試點，對財政票據試用電子化管理系統。各級地方政府也需在合適時推進電子化票據的管理，借助計算機以及網絡相關技術，使用軟件對財政票據的申請與印制，以及登記和入庫，包括核發及出庫、使用和繳庫等均做好全程的監管和監督工作，降低進行暗箱操作的可能。（3）各部門聯動。各地必須建起統一的財政票據管理信息數據庫以及信息交流的統管平臺，使有關部門和單位系統實現真正的互聯互通，將財政票據實施交叉的稽核與流程管理，由此規避收入資金不到專戶出現截留和隱瞞收入等不良情況。

因為預算外資金牽扯到各部門、單位以及有關個人的切實利益，實踐過程中將預算外資金納入預算內進行管理定會受到較大阻礙。依賴部門或單位積極主動并不可靠，財政部門的監督和檢查要成為督促的必要措施。對預算外資金實施監督和檢查時，可用如下兩類方式：（1）公開預算外資金信息。政府現在并沒有將財政專戶的資金進行公開，財政也沒有將政府性基金等有關資金的內容進行公開。若可以在進行監督和檢查的過程中公開以上信息，會給有關部門造成一定的壓力及動力，由此漸使預算外資金管理更趨規范化，遵循要求將有關預算外資金納入預算內進行管理。（2）關注個人懲處。目前，懲處一般只針對單位或者部門實施，很少或基本不針對個人實施，即便法律和法規上對個人進行的懲處有所規定，但實踐過程中也因為人情等各類因素很難執行。建議在相關法規內，針對個人應負的經濟行政責任作出具體的規定，將刑事等各類懲處政策落實到位，真正對個人的不法行為產生震懾。

我國對政府預算的管理大都以部門預算為基礎，開展全口徑預算需從強化部門預算應有的完整性開始。

首先，對部門預算的分配權進行統一。同傳統功能的預算比較，部門預算管理在口徑上有所擴張，可仍不能算作真正意義上的全口徑預算，原因是現在許多部門預算所僅涵蓋財政部門分配出的資金，而被其它有預算分配權的部門分配的資金卻并不包含在內，年初各部門所報到人大的預算草案并不包含此部分預算。政府預算分配權被割裂，隨意調整預算出現釣魚工程，導致地方總預算編制不準確，而且不符合全口徑預算的要求。長期來看，將預算分配權歸入財政部門是促使部門預算完整性的有益選擇。

其次，保障充足的編審時間。部門預算與傳統預算相比，其編制時間已有所提前，可因為基數較大，項目的論證比較復雜，時間不夠充足，使得編制質量較差。我國可在每年財政決算結束之后考慮下一年要進行的預算編制工作。為了確保預算編制的時間，也可把有關內容納入《預算法》中。同時應適度延長預算審批的時間，根據預算的終審時間而言，我國全國人大通常需要半月左右，而省級人大則需要一周左右，市級人大則通常需4天左右，縣級人大需要3天左右，基層鄉鎮的人大則只需1天左右即可。在會期間具體用在審查預算方面的時間會更少。從初審用時來看，各地的財經委或者預算工委等有關單位雖然對預算的初審漸漸重視起來，可時間依然不夠充足，一般初審的時間是三個月左右，但如此短的時間里要認真仔細地進行預算審議難度很大，所以基于人大議事的規則和會期，工作機構以及人員等有關內容的前提，可適度提高預算初審及終審所用的時間，并提升部門預算的審批質量，給全口徑預算實現民主打下良好根基。

第三，提升基本支出信息的準確性。部門預算信息準確性不高，預算即便在形式上較為完整，也是徒有其表。進行部門預算編制時，常有基本支出信息準確性和真實性不夠的狀況。以人員經費為例，信息化管理部門臨時聘用人員的工資福利等無法納入預算編制系統，所以部門預算信息系統自動生成的工資福利等人員支出并不包含為臨時工支出的費用。在實踐里，各部門通常把這種開支列入了專項，待年終決算時再轉進基本支出里。使得部門預決算信息出現不對稱情況，要解決這個問題，必須對定額管理系統進行動態升級，就是動態考核部門人員和他們的職位等有關信息，更新人工的定額相關軟件，保障有關開支可以較為準確而完整地計入到基本支出中，還可規避基本支出內公用經費指標較低的問題。

第四，健全復式預算。同單式預算相比，復式預算能更加完整詳細地反映各類性質的政府收支，同全口徑預算要求相符。（1）細化預算。在《預算法》修正案第一稿中，提出了公共預算細化一般收支的要求，但對政府性基金、國有資本經營以及社保預算應細化至何種等級并無明確要求。可同公共預算相比，以上幾類預算里的項目支出比例較大，更應細化來完整反映。第一，應根據項目實施細化，如國有資本經營預算、收支都要根據類別及重大建設項目來分別編制。社保預算的收支則根據社保與補助類別進行編制。轉移支付的收支則根據通常和專項的轉移門類編制。第二，根據功能及經濟分類實施細化，必須同時具備經濟與功能的分類信息才可全面反映預算的行為及結果，且各分類均需要適度的細化。（2）擴大編制范圍。為進一步促進國資經營預算實現全口徑預算，可持續擴大具體實行范圍，也可適度提升國資經營的收益上繳比率，即便現在的資本經營預算規模較小，可其于國有經濟與產業結構和均衡產業收入的分配上有重大作用，屬于全口徑的完整預算中重要的內容。若比率或規模太低太小，就很難使其發揮出它的作用。受我國社保制度不夠健全的約束，社保預算很難實現全面和完整化。從2010年起嘗試編制社保預算后，其收支統計在口徑上依舊未能達到統一和完整，財政、社保等有關單位也不能給出社保收支的詳細數據資料。短期而言可把社保較為分散的資金歸并起來并統一置入社保的預算范圍中。如現在被分散于一般預算內的住房公積金以及殘疾人的就業保障金或社會福利基金等社保類的項目則可考慮納入至社保預算中。長期看除了社保預算之外還要對社會救濟、福利等預算進行編制，才屬于完善完整的社保預算。而要達到完善的目標需要有一個健全的社保制度為基礎。（3）建立銜接制度。為保障復式預算內各預算構成的獨立性和互為聯系的整體性必須建立各預算間的銜接機制。第一，國有資本同公共支出的預算間可經專門的銜接項目進行分別設置來實施連接。在公共預算期有結余時，可按產業政策要求對國資預算實施投資。而在國有資產預算產生結余時，國資經營預算所獲部分收入也可按有關規定及程序流至公共預算中，彌補其缺口。如各級政府因承接國企剝離任務，公共預算出現增長；或之前積極的財政政策導致后續工程支出；還包括穩健的中性財政政策在執行中引起的公共預算支出缺口等；或為了解決基層商業銀行商行金融風險付出的成本等。第二，國有資產與社保預算間也可銜接，目前經濟社會的改革正向著縱深推動，國企改革同社保間本來就有著十分緊密的關聯。社保給保障國企的改革支付了巨大成本，所以國資預算也可用在填補社保資金的缺口上。

（編輯 陳 玲）

*本文系湖北省教育廳課題“‘以實際會計工作崗位’能力需要為導向，構建高職會計專業課程體系”（項目編號：2012408）階段性研究成果。