論土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要路徑
——以襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作為例

陳善友

（湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽(yáng)441053）

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論土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要路徑
——以襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作為例

陳善友

（湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽(yáng)441053）

摘要：在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能發(fā)掘土地的最大效益，才能增加農(nóng)民收入。為此，要充分考慮到各個(gè)地方土地分布的不同特點(diǎn)，探索進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的有效形式，解決土地流轉(zhuǎn)過程中方方面面的問題，規(guī)范有序地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)不變，確保廣大農(nóng)民依法享有土地收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；路徑；研究

在全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)踐中，還存在我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大的問題，其中一個(gè)主要原因就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入過低。從全國(guó)范圍來看，農(nóng)民的收入來源主要是家庭土地經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工，財(cái)產(chǎn)性收入占家庭純收入的比例只有4%。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。這個(gè)惠農(nóng)政策的出臺(tái)是全面建成小康社會(huì)的需要，是共享發(fā)展理念的彰顯，更是解決迫在眉睫的三農(nóng)問題的必然選擇。那從什么路徑可以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利呢？本文將以湖北省襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)為例，進(jìn)行深入研究。

一、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)民增加收益、富裕起來的重要途徑

農(nóng)民擁有的最大財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。《決定》提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這里就提出允許農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的大政策。在新的政策指引下，襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)就積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)合作，截至2014年3月，該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.5萬畝，占全鎮(zhèn)家庭承包耕地面積的42.7%，比全區(qū)平均流轉(zhuǎn)比率高出10個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶家庭人均年增收5000元以上。

只有規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能發(fā)掘土地的最大效益，才能增加農(nóng)民收入。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。1990年3月3日，鄧小平在與中央負(fù)責(zé)同志的談話中指出：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過程。”1992年7月，在審閱中共十四大報(bào)告稿時(shí)，鄧小平又說：“關(guān)于農(nóng)業(yè)問題，現(xiàn)在還是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制……在一定的條件下，走集體化、集約化的道路是必要的。”家庭聯(lián)產(chǎn)承包解決了農(nóng)民溫飽問題，但劃分承包地時(shí)嚴(yán)重的平均主義肢解了土地的生產(chǎn)力，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民就業(yè)多樣化，不再僅僅依靠土地，有一批人也不會(huì)再回到農(nóng)村，給土地流轉(zhuǎn)騰出了空間。中國(guó)入世，農(nóng)產(chǎn)品遲早要和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，我們這種小生產(chǎn)，好比舢板和航母比，沒有贏的機(jī)會(huì)。小生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)、小生產(chǎn)和大市場(chǎng)的矛盾，將迫使土地必須流轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)因地制宜地探索農(nóng)村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的有效形式的經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒。

進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要充分考慮到各個(gè)地方土地分布的不同特點(diǎn)，探索有效的形式。比如，對(duì)適宜通過集約化流轉(zhuǎn)的土地，可以積極推廣高科技農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代生物農(nóng)業(yè)進(jìn)行精細(xì)化生產(chǎn)；對(duì)能夠通過整村整片流轉(zhuǎn)的，可以推廣現(xiàn)代大田大農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)；對(duì)有山有水有特殊資源和便利條件的地區(qū)，可以積極引導(dǎo)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和觀光農(nóng)業(yè)。總之要做到因地制宜，不搞一刀切。襄陽(yáng)市襄州區(qū)張家集鎮(zhèn)位于襄陽(yáng)市東北部，距離襄陽(yáng)市區(qū)25公里，全鎮(zhèn)29個(gè)村，188個(gè)村民小組，總?cè)丝?萬人，耕地面積8.2萬畝。該鎮(zhèn)通過經(jīng)營(yíng)主體示范帶動(dòng)、健全平臺(tái)推動(dòng)、優(yōu)化服務(wù)拉動(dòng)，有力地推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)工作，極大地激發(fā)了各類新型經(jīng)營(yíng)主體競(jìng)相參與的熱情。通過土地流轉(zhuǎn)，使分散的土地集中起來，張家集鎮(zhèn)以示范區(qū)主干道為中心，打造形成4.6萬畝的高產(chǎn)糧食種植示范片。全程機(jī)械化率達(dá)到100%，接待國(guó)家、省、市、區(qū)各類現(xiàn)場(chǎng)會(huì)5場(chǎng)次，起到了很好的引領(lǐng)示范作用。如雙豐收、農(nóng)家富、綠神等產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶已發(fā)展到80多家。

二、當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

1、政策宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策有疑慮，不敢流轉(zhuǎn)

由于對(duì)國(guó)家的政策不夠了解，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地承包權(quán)，又加上有些地方存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民不敢流轉(zhuǎn)。

2、農(nóng)民惜地情節(jié)深，農(nóng)村社會(huì)保障水平太低，不愿流轉(zhuǎn)

一方面，受“土地承擔(dān)保障功能”的傳統(tǒng)思想影響，當(dāng)下，還是有很多農(nóng)民把自己的土地看做保命田，當(dāng)從事其他工作失利后還有土地可以保障基本生活來源。尤其是現(xiàn)在國(guó)家將農(nóng)業(yè)稅取消，還給種糧補(bǔ)貼，更增強(qiáng)了農(nóng)民的惜地情節(jié)。另一方面，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平太低，不足以消除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的生活可能陷入無著落境地的擔(dān)憂。

3、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、信息不暢通、手續(xù)不完善，難于流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)的“招拍掛”制度也尚未得到很好的推廣，土地流轉(zhuǎn)管理體制也不完善；信息不對(duì)稱造成了農(nóng)民想流轉(zhuǎn)出土地卻無處流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)方想流轉(zhuǎn)入土地卻找不到農(nóng)民的信息背景；手續(xù)不完善造成了日后流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益的難以保障。

4、土地流轉(zhuǎn)后存在非農(nóng)化問題，會(huì)影響國(guó)家糧食安全

有的地方在流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途，如將流轉(zhuǎn)的耕地用于種樹或挖魚塘，有的甚至搞非農(nóng)建設(shè)。有關(guān)耕地被改變土地農(nóng)業(yè)用途的問題最為突出。由于種糧效益低，在規(guī)模流轉(zhuǎn)的耕地中，很少用于種糧。在流轉(zhuǎn)的土地中，種糧的面積和比重有進(jìn)一步縮減的趨勢(shì)。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9%，而規(guī)模流轉(zhuǎn)入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%。今后不少地方將可能出現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積遞增、種糧面積遞減的情況。

三、加快土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要路徑

1、加大宣傳力度，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

各級(jí)政府要通過電視、廣播、會(huì)議、發(fā)放宣傳單等形式廣泛宣傳加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要意義；要深入農(nóng)村宣傳黨的新政策，讓群眾熟悉政策，打消顧慮；要引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民愿意把土地向種、養(yǎng)大戶和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，真正把土地“流“出活力、“轉(zhuǎn)”出后勁。在這個(gè)問題上要堅(jiān)持一個(gè)理念，那就是開展土地流轉(zhuǎn)工作、發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。只有秉持這樣的理念并把它落到實(shí)處，才能贏得農(nóng)民的信任和支持。相反，如果出于政績(jī)沖動(dòng)或著迎合私人利益去開展土地流轉(zhuǎn)，甚至違背農(nóng)民意志，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，就是對(duì)國(guó)家政策的扭曲和背離，是會(huì)遭到農(nóng)民反對(duì)的，搞不好還容易引發(fā)群體性事件，破壞社會(huì)穩(wěn)定。

2、解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，切實(shí)拓寬農(nóng)民增收途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織一要健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，消除農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，加快農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌步伐，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的“托底”力度，提高農(nóng)村養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，保證參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平基本同步。同時(shí)，積極組織引導(dǎo)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，避免因病致貧、因病返貧。二要暢通農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的新的就業(yè)渠道，或外出打工，或自己創(chuàng)業(yè)，或在流轉(zhuǎn)后成立的農(nóng)業(yè)公司、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等單位就近工作。這樣既消除了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后無業(yè)可就的擔(dān)憂，又能使農(nóng)民既拿到土地流轉(zhuǎn)的租金，又能拿到重新就業(yè)的工資，農(nóng)民獲得收入的來源更多了、更有保障了。要想農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后能實(shí)現(xiàn)順利就業(yè)，政府還要對(duì)農(nóng)民加大就業(yè)培訓(xùn)力度，通過就業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民的知識(shí)、技能，這樣既能使農(nóng)民獲得工作崗位，還能提高就業(yè)層次，增強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)自信和幸福感。

3、建立健全相關(guān)機(jī)制和法律法規(guī)

農(nóng)村基層組織目前一是加快推進(jìn)新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，土地確權(quán)能加速土地流轉(zhuǎn)，但在操作中，由于一些地方確權(quán)工作進(jìn)展較慢，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)影響土地權(quán)屬的確定，不愿流轉(zhuǎn)。政府要通過土地確權(quán)確保農(nóng)民的土地承包權(quán)，讓農(nóng)民吃個(gè)定心丸；二是進(jìn)一步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)力度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，負(fù)責(zé)規(guī)模以上土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與服務(wù)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果顯著的機(jī)構(gòu)每年給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；三是建立健全相關(guān)法律制度。要使農(nóng)民對(duì)所在集體土地的承包權(quán)利和權(quán)益保障法治化，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化、法治化，通過規(guī)范合同簽訂、檔案保管、糾紛調(diào)處等流轉(zhuǎn)行為，使土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正地有序穩(wěn)定推進(jìn)。

4、防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)，影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題

中國(guó)是個(gè)有14億人口的發(fā)展中國(guó)家，所需糧食主要靠本國(guó)供應(yīng)，因此中國(guó)18億畝耕地的紅線絕不能被突破，這是關(guān)系國(guó)家糧食安全的底線。我們目前推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)是“農(nóng)不轉(zhuǎn)非而集中使用”，農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這是國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定的。所以，在開展土地流轉(zhuǎn)工作中，要注意完善土地承包法律法規(guī)建設(shè)，落實(shí)支持糧食生產(chǎn)政策，健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，真正激發(fā)農(nóng)民安心搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）

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基金項(xiàng)目：湖北文理學(xué)院省重點(diǎn)研究基地鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心立項(xiàng)，襄陽(yáng)市如何賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的路徑思考，編號(hào)：2014JDY004。