市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)方法及應(yīng)用

周湘東（恒財(cái)城市投資控股有限公司，廣東　陽(yáng)江　529500）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)方法及應(yīng)用

周湘東
（恒財(cái)城市投資控股有限公司，廣東陽(yáng)江529500）

本文對(duì)VFM的概念及發(fā)展進(jìn)行了簡(jiǎn)要的闡述，在此基礎(chǔ)上，對(duì)PPP項(xiàng)目的VFM常用評(píng)價(jià)方法進(jìn)行較為詳細(xì)的探討。

PPP項(xiàng)目；PPP模式；VFM；物有所值

一、引言

自十八屆三中全會(huì)中明確指出要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系后，PPP項(xiàng)目便作為極佳的結(jié)合手段，被廣泛應(yīng)用在國(guó)家和地方性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)采購(gòu)中。國(guó)家部門(mén)也從政策、法律上給予PPP項(xiàng)目大力扶持，與上世紀(jì)九十年代末以及本世紀(jì)初的兩次PPP熱潮相比，本屆中央政府更加強(qiáng)調(diào)確保項(xiàng)目“物有所值（VFM，Value For Money）”，引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。

作為國(guó)際通行的，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)與績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前的VFM評(píng)價(jià)仍處于初步摸索和理論學(xué)習(xí)的階段。《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金［2014］76號(hào)）要求“積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法”；《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金［2014］113號(hào)）強(qiáng)調(diào)，在項(xiàng)目論證過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP模式進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)；在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中提出，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案中應(yīng)包括可行性分析、對(duì)降低全生命周期和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率進(jìn)行論證，但并未對(duì)評(píng)價(jià)的具體步驟和主要內(nèi)容作出規(guī)定；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）強(qiáng)調(diào)了利用財(cái)政承受能力論證對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選，但對(duì)項(xiàng)目前期VFM的評(píng)價(jià)重視不足。

在PPP項(xiàng)目的前期，VFM主要用于決策，即項(xiàng)目“是否應(yīng)該采用PPP模式”；在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，主要用于績(jī)效管理，即監(jiān)測(cè)項(xiàng)目“對(duì)預(yù)期目標(biāo)的完成情況”以及“是否具備持續(xù)的運(yùn)營(yíng)能力”。本文擬采用歸納的方法，總結(jié)國(guó)際上具有代表性的VFM評(píng)價(jià)方法，并結(jié)合實(shí)際，試圖為PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)提供參考。

二、VFM的概念及發(fā)展

1、概念及內(nèi)涵

物有所值（VFM），即少花錢(qián)、多辦事、辦好事，是PPP的核心理念和最終目標(biāo)，也是政府評(píng)價(jià)是否采用PPP替代傳統(tǒng)采購(gòu)模式的一種技術(shù)手段。PPP的物有所值（VFM）是指，在符合一定條件的情況下，相較于政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式，PPP模式能夠更加節(jié)約成本、提高效率并實(shí)現(xiàn)預(yù)期，即最優(yōu)化的利用可用資源以獲取想要的結(jié)果。這里所說(shuō)的“符合一定條件”即VFM的評(píng)價(jià)方法。

VFM的含義可以用3E來(lái)描述，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness），這是包含了項(xiàng)目時(shí)間、費(fèi)用、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)效率等全方面的定義。具體而言，“經(jīng)濟(jì)性”或稱(chēng)“節(jié)約”是指謹(jǐn)慎的利用資源，從而節(jié)省費(fèi)用、時(shí)間和精力，即所需的資源成本最小化，是從成本角度對(duì)投入進(jìn)行度量；“效率”是指使用較少的成本、時(shí)間和精力而提供相同的服務(wù)，是生產(chǎn)力的度量，即度量從投入中獲得多少產(chǎn)出；“效果”是指使用相同的費(fèi)用、時(shí)間和精力而提供更好的服務(wù)或獲取更好回報(bào)，是結(jié)果的定性和度量，表明項(xiàng)目可否有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

PPP范疇下的VFM則是一個(gè)相對(duì)概念，需要將PPP模式與傳統(tǒng)模式相比較，假設(shè)兩種采購(gòu)模式的達(dá)到效果相同，則通過(guò)比較投入成本的多少判斷哪種模式更能實(shí)現(xiàn)物有所值；如果投入的成本相同，則應(yīng)通過(guò)比較所獲得的效果的好壞判斷哪種模式更能實(shí)現(xiàn)物有所值。

2、發(fā)展過(guò)程

上世紀(jì)八十年代左右，西方國(guó)家興起了為改進(jìn)政府工作效率，提高社會(huì)福利，弱化政府行政管理影響的新公共管理運(yùn)動(dòng)，社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施管理和政府采購(gòu)領(lǐng)域成為這一運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志成果。其中英國(guó)是其中比較有代表性的，最早將VFM引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)模式的比選中的國(guó)家，隨后其不斷積累數(shù)據(jù)，完善VFM評(píng)價(jià)過(guò)程，目前已形成了較為規(guī)范的VFM評(píng)價(jià)指南。韓國(guó)、日本、香港、臺(tái)灣等亞洲國(guó)家和地區(qū)也加強(qiáng)了對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的重視程度，物有所值評(píng)價(jià)越來(lái)越多的受到肯定并在政府采購(gòu)和政府與社會(huì)資本合作方面得到了廣泛的應(yīng)用。

三、VFM的兩種評(píng)價(jià)方法

目前較為常用的VFM評(píng)價(jià)方法主要有兩種：

1、完全的成本與效益分析法

成本與收益分析法是指通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本與效益來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目?jī)r(jià)值，其核心是以最小的成本獲取最大的效益。完全成本與效益分析法常用于評(píng)價(jià)需要量化社會(huì)效益的公共事業(yè)項(xiàng)目的價(jià)值，在不同的國(guó)家和項(xiàng)目中，成本效益評(píng)價(jià)法在指標(biāo)選擇、收益率的確定等方面有所不同。目前在確定該方案的指標(biāo)選擇方面，較多的做法是將凈現(xiàn)值（NPV）作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，即全部收益現(xiàn)值與全部成本現(xiàn)值之差。也就是說(shuō)，在應(yīng)用完全的成本效益分析法時(shí)，需要逐個(gè)計(jì)算項(xiàng)目的所有成本和收益的現(xiàn)值。采用完全的成本與效益分析法，需要大量的數(shù)據(jù)支撐，計(jì)算工作量較大，而且該方法需要進(jìn)行較多的假設(shè)，在定價(jià)的準(zhǔn)確性方面較差，在一定程度上限制了它的使用范圍。

2、 公 共 部 門(mén) 參 照 標(biāo) 準(zhǔn) 法（Public Sector Comparator，PSC）

PSC是指政府根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，在參照類(lèi)似項(xiàng)目的基礎(chǔ)上制定的項(xiàng)目標(biāo)桿成本。將PPP模式下的全生命周期成本與PSC成本進(jìn)行比較，從而得出定量的VFM，以此數(shù)值判斷項(xiàng)目采取PPP模式是否更加物有所值，相應(yīng)的計(jì)算公式為：VFM=PSC- LLC。通過(guò)上述公式可以看出，VFM 本質(zhì)上是兩個(gè)凈現(xiàn)金流折現(xiàn)值之差。當(dāng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可獲得時(shí)，即可測(cè)算得出該數(shù)值，如當(dāng) VFM 為正值時(shí)，表示 PPP 模式更高效，此時(shí)才可以選擇采取PPP模式。

PSC除了適用指導(dǎo)政府方進(jìn)行項(xiàng)目PPP模式?jīng)Q策外，也適用于社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的投標(biāo)決策、自身評(píng)價(jià)以及投標(biāo)完成后的評(píng)價(jià)。

四、VFM定性評(píng)價(jià)方法

VFM定性評(píng)價(jià)主要是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與專(zhuān)家咨詢(xún)的方式來(lái)完成，目前很多學(xué)者與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)針對(duì)VFM定性評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)了問(wèn)卷調(diào)查表，對(duì)可能影響項(xiàng)目VFM的各類(lèi)因素進(jìn)行了歸集，采用打分的方式，對(duì)項(xiàng)目是否可以采取PPP模式進(jìn)行定性分析，以指導(dǎo)項(xiàng)目決策。對(duì)于VFM定性評(píng)價(jià)的結(jié)果，如果評(píng)價(jià)結(jié)果顯示項(xiàng)目不適合采用PPP模式，則可直接用于項(xiàng)目決策；如果評(píng)價(jià)結(jié)果顯示項(xiàng)目適合采用PPP模式，則需要進(jìn)行進(jìn)一步的定量分析。因此，從某種程度上來(lái)說(shuō)，VFM定性評(píng)價(jià)是判斷項(xiàng)目是否需要進(jìn)行定量評(píng)價(jià)分析的前期工作。

五、VFM定量評(píng)價(jià)方法

VFM定量評(píng)價(jià)是在定性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，若定性評(píng)價(jià)判斷項(xiàng)目適合采用PPP模式，則需要進(jìn)一步精確分析VFM的大小，需要通過(guò)定量分析來(lái)進(jìn)行。定量分析主要用以評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用不同的采購(gòu)方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)與運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)，即上文提到的PSC與 LCC相比較，可獲得的 VFM。同時(shí)，還需要對(duì)項(xiàng)目利益相關(guān)者偏好、特殊風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)計(jì)的交易成本加以調(diào)整。

理論上，只有當(dāng)PPP 模式下的價(jià)值 LCC 優(yōu)于 PSC，也就是說(shuō)， PSC減LLC的數(shù)值為正值時(shí)，政府才會(huì)選擇采用 PPP 模式。但在有些情況下，VFM存在某些局限性。例如政府缺乏資金，如項(xiàng)目采用傳統(tǒng)模式要若干年后才能實(shí)施，而采用PPP可以立即實(shí)施，項(xiàng)目越早投入運(yùn)營(yíng)，公眾就會(huì)越早享受其帶來(lái)的社會(huì)效益，政府方也會(huì)因此獲得社會(huì)效益的時(shí)間價(jià)值。可以設(shè)想這樣一個(gè)場(chǎng)景，雖然政府采用傳統(tǒng)模式會(huì)比采用PPP效率更高，成本更低，但是政府當(dāng)期缺乏資金，無(wú)力實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的急需項(xiàng)目。那么采用PPP模式，引入社會(huì)資本，盡早實(shí)施項(xiàng)目帶來(lái)的效益本身將足以超過(guò)因采用PPP所增加的投入，因?yàn)橐矊?shí)現(xiàn)了物有所值。實(shí)踐中，許多發(fā)展中國(guó)家僅因?yàn)槿鄙儋Y金就采用PPP，并沒(méi)有進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)。

六、PSC與LLC的計(jì)算

在假設(shè)滿足（1）相同的基準(zhǔn)日期；（2）相同的折現(xiàn)率；（3）相同的通貨膨脹率；（4）相同的現(xiàn)金流時(shí)間假設(shè)的前提下，PSC與LCC兩者之差即為VFM，計(jì)算公式可表達(dá)為：

VFM=PSC-LCC

PSC=初始PSC+對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的調(diào)整+風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量的調(diào)整

LCC=PPP合同價(jià)+轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用

1、PSC基準(zhǔn)值的確定

（1）初始 PSC。是指?jìng)鹘y(tǒng)模式下，政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目所發(fā)生的除風(fēng)險(xiǎn)成本外的一切費(fèi)用，用公式表達(dá)為：初始PSC=直接成本+間接成本-項(xiàng)目收益。

（2）對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的調(diào)整。競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整在 PSC 的計(jì)算中增加了由于項(xiàng)目為政府方所有和管理而能帶來(lái)的純粹的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如稅率，利率和監(jiān)管成本費(fèi)用等方面的優(yōu)勢(shì)。

（3）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量的調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)一般分為由政府部門(mén)承擔(dān)的保留風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移給社會(huì)投資人承擔(dān)的轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)模式下存在的可識(shí)別并量化的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型主要包括投資超概風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)和物價(jià)因素變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。

2、LCC 基準(zhǔn)值的確定

LCC 基準(zhǔn)值是通過(guò)預(yù)測(cè) PPP 模式下，從項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)直至移交或拆除的整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)，政府部門(mén)的現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出情況，并按照與 PSC 相關(guān)的折現(xiàn)率計(jì)算的凈現(xiàn)成本值。具體的財(cái)物成本測(cè)算，及計(jì)算過(guò)程需要結(jié)合具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析、計(jì)算。

七、結(jié)論

VFM是PPP項(xiàng)目追求的重要目標(biāo)，符合政府方和社會(huì)資本方的共同需求，除了在前期為政府進(jìn)行決策指導(dǎo)外，也是在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中構(gòu)建項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)和績(jī)效管理的重要目標(biāo)。

同時(shí)，我們應(yīng)該注意到政府方采取PPP模式的動(dòng)機(jī)，以及基于事前預(yù)期的定性和定量分析無(wú)法完全真實(shí)對(duì)實(shí)施效果做出判斷，加之物有所值評(píng)價(jià)自身不可避免的存在局限性，因此是否有必要進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)？是否真正的達(dá)到了VFM？相關(guān)財(cái)務(wù)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何定義？仍需要我們?cè)趯?shí)踐中結(jié)合具體情況具體分析。

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（責(zé)任編輯：李健）