我國地方政府債務影響分析

魏　?。ê幽瞎こ虒W院，河南　鄭州　450000）

我國地方政府債務影響分析

魏巍
（河南工程學院，河南鄭州450000）

我國地方政府債務的規模不斷擴大，地方政府債務的影響也越來越大。本文通過實證分析法和規范分析法，對我國地方政府債務進行結構分析和規模分析。在此基礎上，從正面影響和負面影響兩個方面來分析地方政府債務的影響，分析結果顯示：地方政府債務對經濟發展具有促進作用，但對還本付息、負債主體以及社會穩定等方面存在風險。據此，提出建立健全相關制度、立足長期發展、提高地區經濟發展效率等政策建議。

地方政府債務；積極效應；風險表現

2008年經濟危機在世界各地全面爆發，使得各國都相繼采用積極的財政政策來推動市場經濟的正常發展。在我國，地方政府債務規模迅速擴大，地方政府債務問題也越來越突出。我國《預算法》明確規定，地方政府不應隨意借取債務。因此，地方政府開始依靠地方政府融資平臺。我國地方政府債務早在1979年就已經產生，1994年分稅制改革將財權收歸中央，再加上地方政府財政能力不足，真正的地方融資平臺應運而生。然而，地方政府債務資金對市場經濟發揮積極作用的同時，一些消極作用也隨之出現，地方政府監管不力，違規濫用債務資金，債務資金不到位，不合理的債務融資方式以及相關的法律規范不健全等問題正在逐漸加大地方政府債務的風險。

一、我國地方政府債務的現狀分析

根據國家審計署《全國政府性債務審計結果》表明，政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務總額為87033億元。截至到2013 年6 月底，政府債務總額為206 989億元，相比2012年底增長了16330億元。負有擔保責任的債務相比2012年增加了1550億元億元，政府可能承擔一定救助責任的或有債務相比于2012年底增加了7183億元。雖然數據在統計時會有些許不精準，但是能夠確定我國地方地方政府債務規模呈上升的發展趨勢。

地方政府債務結構主要包括債務的舉債主體，債務資金的投向和債務的償還期限。我國地方政府債務的舉債主體主要包含行政部門、事業單位和融資公司。債務資金的投向包括公益性項目，非公益性項目，基礎建設，教科文衛等方面。在我國，地方政府債務結構分析的主要因素是債務資金的還款期限。債務資金償還期限的長短決定了我國地方政府債務結構的主要研究趨勢。根據國家審計署報告，2013年下半年、2014年政府負有償還責任的債務分別占22.92個百分點和21.89個百分點。我國地方政府債務主要用于彌補我國地方財力不足，防范和應對災難危害，保護環境和改善民生等。因此，我國債務資金的投向支出結構包括行政支出、科教文衛支出、國防支出、經濟建設支出和其他支出。作為發展中的國家，大力發展經濟建設是實現民富國強的必經之路，我國的經濟建設支出由2261.12億元增長到10125.54億元。經濟建設支出是總支出的最重要因素。其次，我國是人口大國，這便需要我國政府增加科學、教育、文化和醫療衛生的支出，我國的科教文衛支出由426.25億元提高到6256.29億元。1978年，我國財政收入占國民生產總值的30.78百分點，為了避免財政預算內收入占國民生產總值的比重呈下降趨勢，我國政府加大了對行政方面的支出，行政支出從196.71億元增長到了3355.9億元。國防支出和其他支出也都相應的增加，分別增長了1571.3和2044.57。這些支出都保障了地方政府的穩定發展，促進了地方政府經濟的穩定發展。

二、我國地方政府債務對經濟發展的影響

長期以來，我國地方政府債務主要用于彌補我國地方財力不足，防范和應對災難危害，保護環境和改善民生等。我國地方政府債務對我國的經濟發展、社會穩定等方面，都發揮了積極的效應。在本文，主要分析地方政府債務對我國經濟發展的正面影響。

我國大多數地方政府的收入來源則是財政撥款。地方政府運用這些款項大力發展基礎設施建設，推動各項產業發展和改善城市交通業。地方經濟的發展在一定的程度上依賴于政府的投資并造福于居民，但由于經濟發展的資金有限使得借取債務資金成為發展經濟的主要來源，地方政府債務來彌補資金缺口，加速經濟的發展。地方政府債務的出現不僅增加了我國政府資源的支配量，也促進了政府財政收入的增加，為基礎設施建設提供良好的資金準備。總的來說地方政府債務在促進地方經濟發展方面產生了積極的影響。例如，債務資金投資于基礎設施建設，則會帶動地方區域相關產業的發展與擴張，如果投資于保障性住房的建設，也會影響該地區房產的功績及房價，對房地產市場產生很大的影響。如果投資于生態環境的發展，也會給旅游行業帶來快速發展以及對相關的污染性項目進行調整。由于產業結構的變化，將會導致消費市場、技術能力等經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變。因此，我國地方政府債務有助于提高地方經濟發展效率，促進資源優化建設。

根據宏觀經濟學的基本原理，社會總需求是短期內影響經濟增長的主要因素，而地方政府的舉債是為了財政支出這一目的。地方政府債務資金主要用于財政投資，這就意味著政府借取債務越多，財政投資的規模越大，對社會總需求的影響也就越大。比如政府投資建立相關產業，會促進地方的就業情況，刺激地方相關部門的投資與消費。當經濟增長緩慢時，穩定經濟增長更多的是依賴于公眾投資。因此，舉債投資日益成為各地方政府確保經濟增長最快、最有效的方式。

我國地方政府債務大部分用于地方基礎設施建設，這些基礎設施一旦完工，就變成了該區域的公共資本。該地區的企業和個人就可以免費或低價的使用公共資本。公共資本可以促進整個地區的經濟發展。

根據相關審計結果顯示，2013年6月底我國20多個省市的債務余額及各省市2013年的國內生產總值，發現債務規模最大省市的是江蘇省，政府債務資金的總額達到了14769億元，廣東和四川則分別占據第二位和第三位，分別為10166億元和9230億元。然而從債務總額占國內生產總值的比重來看，位于前三個省市是貴州省、重慶市、云南省，分別為79%、58%和51%，最低的省市則是山東省、廣東省和河南省，負債率分別為13%、16% 和17%?？偟膩碚f，國內生產總值最大的省市，其債務規模不是最大的，國內生產總值總量較大的省份，債務規模也相對比較大。從數據上分析，我國地方政府債務與地方經濟增長基本呈現正相關趨勢。

三、我國地方政府債務的負面影響分析

在我國，隨著各地地方政府規模不斷的擴大，一些潛在的風險也不斷威脅著人們的生活和阻礙經濟的發展。地方政府債務的風險隱患也日益突出。為了及時規避和控制地方政府債務所帶來的風險，首先要認識到我國地方政府債務對各方面帶來的風險影響。

1、地方政府債務對償債能力的影響

由于我國地方政府債務的監管體系處于初級階段，存在許多不足和弊端。我國的財政體制既缺乏一套完整的法律體系，又缺乏專門的機構監管，無法對地方政府債務形成有效的統一管理機制和約束，從而容易造成地方政府違約風險高的現象，不利于我國地方政府經濟的發展。

目前，我國地方政府債務融資收入來源范圍比較窄，主要來源于稅收。然而，一些地方政府既需要承擔各種地方性的支出、設施維護、基礎保障、醫療教育等公共支出，又需要向上級政府及國家上繳一定的資金。這使得地方政府債務資金緊張、還款壓力大等現象。許多地方政府不得不靠借債、融資等方法保持正常運作，這便違背了《預算法》中我國地方政府不得隨意舉債的規定。由于沒有完善的法律體系，許多債務數據統計不完整、不準確，地方政府的債務資金使用不規范，地方政府部門對債務統計出現少報、多報的現象。因為無法用法律標準來衡量，便有著較大的任意性和隨機性，大多數取決于某些領導的主觀意識，很容易出現管理不集中、多頭管理的現象，所以形成了地方政府借取債務不合理，使用不規范等問題。另外，債務資金的管理也沒有完整的法律法規監管，致使資金使用效率低，債務資金沒有保障從而增加債務的償還風險。這便加大了我國對地方政府債務管理的難度。所以政府監管不力，也是影響經濟發展的重要原因。

自2010年底至2013年6月底以來，地方政府債務規模年均增長率為27%，在2011年至2013年期間，我國國內生產總值的增長率達到9%，8%，7.7%，可以明顯對比出，地方債務規模年平均增長率遠高于國內生產總值的增長率，這將影響政府的償還債務的能力和債務的可持續性。再加上我國影子銀行存在的期限錯配對象，運行操作不規范，內部體系存在的巨大影響，這些都將阻礙地方經濟的發展。

2、地方政府債務對負債主體的影響

在我國，由于沒有統一的債務監管機構，債務主體的分布較為分散，不單一，主要包括省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮級政府。又由于我國地方政府財政收入來源范圍比較狹窄，自身負擔較重，債務違約風險較高。在2013年6月30日之前，最大的債務規模為市級政府，大約為7.3萬億元。其次是省級政府和縣級政府的負債分別約為5.2萬億元和5.0萬億元。債務規模較小的為鄉鎮級政府約為0. 4萬億元。

我國地方政府債務的債務主體包括融資平臺公司、地方政府部門、經費補助事業單位、自收自支事業單位、其他單位和公共事業單位。目前，我國地方政府的債務主體以融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位為主，相對于其他開發方式，融資平臺公司仍在不斷地增加。

地方融資平臺包含著各種各樣的公司，而出資的政府機構也更是魚龍混雜，在這種情況下，我國的債務舉債主體難免非?；靵y。地方政府官員為了自身各種利益，不惜擴大地方政府債務的支出，借取債務，而更多的支出和舉債則需要更多的債務資金來彌補，最終導致地方政府債務風險變大。根據審計署2013年發布的數據，從2011年至2015年初，共有9個省份超8億元以上的逾期債務尚未償還，可以看出，我國地方政府債務主體違約風險較高。

四、政策建議

1、建立健全相關制度，化解我國地方政府債務風險

加強對地方政府債務的監管。我國中央政府應設立專門的機構監管地方政府債務，該機構應主要監管債務資金的來源、用途，并嚴格控制與執行債務資金的使用情況，該機構要直接準確的掌握債務規模情況，做到實時有效的監督。

規范地方融資平臺。首先，應該嚴格控制地方融資平臺的門檻，做到有能力、資金還款有保障的融資公司優先進入融資平臺。其次，調查我國現有的地方融資平臺公司數量，對我國現有的融資平臺公司的規模、風險進行分析與預防。最后，規范地方融資平臺公司的管理制度，一切依法行事，爭取提高經營效率，促進社會經濟穩定發展。

我國應建立完整的債務清償保證金制度。首先，完善現有的債務清償保證金制度，按照國家規定嚴格執行，并且制定清償債務保證金的標準、資金來源等規定。其次，地方政府應通過正規的渠道獲取備用金，專款專用，防止挪為他用。最后，為了防止發生違約風險，地方政府應該按照規定計提保證金，做好債務清償保證金的使用。

合理劃分地方政府事權與財權的范圍。完善我國財政分權制度，不同層級的政府應明確自己的管轄范圍，減少管理不集中等現象。在管理中若出現共同管理的事務，應該遵守誰受益，誰承擔。一旦出現債務缺口，便能落實到人。

2、立足長期發展，從根本上防范我國地方政府債務風險

建立科學的考核制度。我國地方政府官員的考核主要依靠經濟增長速度，而地方政府官員過分夸大地方政府債務對經濟增長的影響，過度舉債來發展經濟。因此建立科學的考核體制具有重要的作用。建立科學的考核制度，有效的引導地方政府在決策時考慮長期影響，綜合考慮收益、風險等因素，增強地方政府決策的科學性，有利于地方政府債務的可持續發展。

加強地方政府舉債事前、事中、事后的全面執行與監管。為防止一些地方政府過度舉債，必須建立相關的責任追溯制度。事前應做好相關的準備工作，了解制定地方債務的發行、償還及用途等方面，事中做好地方政府監管工作，全面審查監督地方政府的適用范圍，是否具有舉債困難的風險等方面，對于一些不合法和違反法規的項目予以嚴重打擊。事后加強監督，建立債務清償備用金制度，設立相關的破產程序，保護債權人的權利，盡可能的減少地方政府債務的風險。

地方政府債務應秉持公開透明的原則披露債務信息。從短期來看，債務信息的公開會對債務主體造成一定的壓力，但是，從長期來看，公開信息能在一定的程度上減少財政損失，降低債務風險。公開債務信息則需要地方政府制定標準的形式，定期通過媒體和其他渠道向公眾公布債務信息，從而有助于減少地方政府債務對經濟發展、社會穩定造成的風險，使人們更加信任地方政府。

3、取其精華，秉持現有優效，提高地區的經濟發展效率

我國地方政府債務資金主要用于發展基礎設施建設，推動各項產業發展和改善城市交通業等，對我國地方經濟的發展取得了重要的作用。為了促進地方經濟的發展，穩定社會發展，使人們受益，我國地方政府債務應適度科學的舉債。嚴格的控制地方政府債務的規模，遵守地方政府的借、用、還相匹配的原則，防止地方政府債務的隨意性。地方政府在適度舉債時，應充分的考慮債務資金的必要性，償還能力和經濟發展水平，再科學的制定詳細的債務資金使用情況，確保債務資金的使用效率。最終達到提高經濟發展的效率、促進資源優化配置的目的。

我國地方政府債務保證我國財政收支平衡。我國的收入來源范圍較為狹窄，我國政府應該拓寬收入來源。在財政收入上，應優先發展有利于經濟發展效率的產業，發揮地區優勢。其次，應完善地方稅收體系，由于地方債務資金使用范圍較廣，金額較大，地方債務資金就相對較緊張，其財政效率就不能發揮極致。在財政支出中，應明確債務資金的使用范圍，大力發展基礎設施建設和公益性建設。對于一些有經營能力的單位可以不提供財政補助。最后，地方政府應該合理的安排債務資金的支出，盡量不要出現財政赤字，要勤儉節約、量力而行。對于有關行政事業部門應該減少人員的使用，加大人員的工作效率以減少債務經費。

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（責任編輯：劉康）

河南省政府決策研究招標課題，經濟新常態下河南省地方政府債務風險防范問題研究，項目編號：2015B271。