經濟新常態背景下如何深化環境審計

■石文娟

經濟新常態背景下如何深化環境審計

■石文娟

改革開放以來，我國經濟的高速發展與環境問題的矛盾日益突出，經濟新常態的提出，強調經濟要持續穩定增長，對環境保護也提出了更高的要求，而環境審計則是保障國家經濟社會和環境健康運行的重要抓手，因此本文從經濟新常態的內涵出發，分析深化環境審計的作用及難點，并提出解決途徑，促進經濟社會可持續發展。

經濟新常態；環境審計

引言

自審計署成立以來，環境審計伴隨著我國經濟社會的發展，取得了顯著成效，但在經濟新常態背景下進一步深化環境審計，審計目標、審計方法、審計評價標準等方面仍需要完善。由于現階段環境審計主要實施主體是政府，因此根據審計署定義，本文研究的環境審計指審計機關為促進政府實施可持續發展戰略，對政府、企事業單位等被審計單位的環境管理以及有關經濟活動的真實、合法和效益性所進行的監督、評價和鑒證工作。

一、經濟新常態下深化環境審計的必要性

“新常態”一詞在宏觀經濟領域意為危機之后經濟恢復的緩慢而痛苦的過程，區別于西方國家，2014年習總書記提出的“新常態”指我國經濟發展仍處于重要戰略機遇期，要保持戰略上的平常心態，從當前我國經濟發展的階段性特征出發適應新常態。

過去30多年我國依靠要素驅動和投資驅動，經濟雖然高速增長，但發展模式卻是粗放型，既污染了環境，又不具備可持續性。經濟新常態特征主要體現在經濟發展從高速增長轉為中高速增長、經濟結構不斷優化升級、經濟發展動力轉向創新。為保證我國經濟順利向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，環境保護勢必更加重要。

環境審計作為環境保護的有力工具，著眼國家制定與實施的多項環境保護政策和促進經濟增長方式轉變的財稅政策，把握政策制定、政策協調、政策落實三個重要環節，在掌握企業運營的第一手資料基礎上，把微觀的具體的項目、資金審計與宏觀的政策結合起來，分析及揭示體制機制性問題，提出可行的審計建議，評價相關政策執行效果。因此經濟新常態背景下，必須進一步深化環境審計，充分發揮其作用，從而實現我國經濟轉型過程中的穩定健康發展。

二、經濟新常態下深化環境審計的難點

（一）審計目標尚未完全適應生態文明建設要求。

十八屆三中全會突出強調了生態文明的制度構建和體制機制創新的重要意義與戰略舉措，表明經濟新常態下經濟的發展要融入生態文明理念，做到經濟發展與生態保護并重。目前環境審計的總體目標雖然引入“促進生態文明建設”，但是難以體現在審計實踐的具體目標中。現階段環境審計大多集中在水污染防治資金、節能減排專項資金等方面，許多領域還未涉及，如生物多樣性、農業面源等。因此，經濟新常態下需圍繞生態文明建設要求確定審計目標，切實發揮環境審計作用。

（二）審計手段難以滿足經濟結構優化升級需求。

經濟新常態下，經濟結構優化升級的主要措施是產業結構由中低端向中高端轉換，必然要淘汰落后產能，推動先進制造業等產業發展。判斷產業結構是否合理的一個重要標準即是否滿足環境保護要求，因此環境審計范圍廣泛、審計內容專業性較強。目前環境審計仍以傳統的審計方法為主，審計人員知識結構的廣度與深度也無法匹配其要求，導致審計效率低下、審計質量不高。

（三）審計內容無法覆蓋經濟新常態的內涵。

經濟新常態的核心內涵是經濟增長動力由要素驅動、投資驅動轉為創新驅動，黨的十八大也進一步提出要實施創新驅動發展戰略。要推動以科技創新為核心的全面創新，需要政府進一步簡政放權，營造競爭公平、資源配置合理的市場環境；需要完善各項體制機制保障經濟增長動力多元化；需要加大財政資金、稅務政策和金融信貸的支持，推進經濟結構轉型升級；需要企業加大引進技術和合作技術的研發投入，提高自身競爭力。目前，環境審計內容主要是環保政策的貫徹執行和環保資金征收、管理和使用等，無法涵蓋經濟新常態的全部內容，這將約束環境審計作用的有效發揮。

（四）審計評價標準與經濟發展要求不匹配。

推動各項政策制度的完善，即是經濟新常態下深化體制改革的要求，又是環境審計的重要目標。如何評價政策制定的合理性、政策影響力的正負性及政策執行的效益性，需要統一、量化審計評價體系。而現有的環境評價多以財務指標、定性指標為主，不利于及時充分反映環境保護、環境管理中存在的問題，難以評判經濟轉型升級的效果。

三、經濟新常態下深化環境審計的途徑

（一）突出重點，明確審計目標。

新常態下經濟發展的終極目標是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求、全面建成小康社會和構建和諧社會，因此環境審計的總體目標是在經濟新常態背景下，促進環境保護體制機制建立和完善、防范環境風險、推進生態文明建設，從而實現社會經濟全面、和諧、可持續發展。審計項目立項或確定審計重點時要做好具體目標與總體目標的銜接，主要圍繞三個原則：一是可操作性原則，審計目標是開展審計工作的出發點和落腳點，因此審計目標要緊密聯系審計實踐，結合我國環境保護現狀、相關法律法規和審計人員素質等要素，確保設置的審計目標切實可行；二是適應性原則。審計機關要立足當地的實際，評估當地經濟社會的階段性特征、地方黨委政府的要求以及人民群眾的需求。如我市江北新區作為江蘇省首個國家級新區，其職能定位于全國重要的科技創新基地和先進產業基地，我局立足于江北新區高能耗重污染工業企業相對聚集的實際，圍繞其未來發展規劃，組織實施了江北新區生態環保政策落實情況專項審計調查，助推江北新區生態宜居建設；三是重要性原則。審計要重點關注關系國計民生、涉及環境安全卻又管理薄弱的問題，如危險廢棄物處置、污水偷排等，要及時發現問題、解決問題，避免發生影響公共安全、人畜健康的環境事故。

（二）創新技術方法，提高審計人員專業勝任能力。

相對于其他類型審計，環境審計由于審計內容的專業性和審計證據的動態性，對審計技術方法和審計人員素質要求較高。一方面審計人員要創新審計方法，綜合運用污染源在線監控系統、國土資源綜合信息監管平臺、地理信息系統等技術手段采集數據，并結合實地調查、綜合分析等方法驗證數據的真實性，從而揭露違規違法問題。以環保指標完成情況為例，審計人員在利用污染源在線監控系統取得數據的基礎上，評估審計風險，必要時抽取個別企業實地觀測脫硫前后尾氣的脫硫量、脫氮量、SO2含量等數據，查看污水處理流程以及處理后的COD含量，判斷該系統是否真實有效運行；另一方面，審計可以借助“外腦”，聘請相關領域的專家作為顧問，必要時可以建立專家庫。如我局環保專項審計項目中，外聘環科院院長為顧問，咨詢污水處理有關的問題，如污水處理廠的建設的技術要求、運轉所需的能耗、污泥處理等專業知識，從而確保審計質量。同時加強環境審計人員培訓，建立和完善與環保、財政、發改委、經信委等主管部門的聯系機制，系統、全面、及時地了解和收集環境保護方面最新的政策、動態、數據等信息，針對特定項目可以邀請上述單位的專家開展專題講座，提高審計人員專業勝任能力。

（三）構建同環境審計相適應的整體工作格局。

經濟新常態下，需要在財政、金融、經濟責任、企業等各項審計中，都結合項目情況和特點確定環境審計的內容與重點，開展環境審計工作，即構建環境審計與其他專業審計相結合、相協調的整體工作格局。

1.與財政審計結合。

環保財政資金投入與支出的總體情況及分配、管理、使用情況是環境審計的主線。近年來，各級財政安排的關于環保的專項資金逐步增多，資金規模不斷擴大，對加快淘汰落后產能、鼓勵技術創新、促進環保目標完成、推動經濟發展方式轉變等都起到了積極作用。因此環境審計要結合財政審計，關注資金管理的科學性、投入方式的多樣性、資金使用的效益性等內容，提高環保專項資金分配使用的科學性和有效性。

2.與金融審計結合。

2007年，國家環保局、中國人民銀行以及銀監會就聯合發布《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，在業內被稱為“綠色信貸”的開端。此后幾年，中國人民銀行和銀監會又屢次頒發指導文件，將環保行業的信貸表現作為銀行機構評級的重要內容。結合金融審計，環境審計關注銀行貸款的投向及用途，關注“綠色信貸”政策執行情況，揭露其違背國家環保和產業政策、支持“兩高”和產能過剩行業導致資源浪費和環境污染等問題，引導資金進入“節能環保”產業，實現經濟新常態下“優結構”的戰略目標。

3.與經濟責任審計結合。

地方黨政主要領導干部作為本行政區域環境保護第一責任人，環保目標已納入干部考核體系，2014年出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》明確將生態環境保護納入經濟責任審計內容。因此，經濟責任審計中融入環境審計內容，要重點關注環保目標責任落實情況、環保政策制度落實情況、環保項目的建設管理情況和環保資金的使用管理情況等，從而推進地方政府重視環境建設，促進領導干部改變以往唯GDP政績觀、樹立綠色政績觀，為地方的可持續發展打下良好基礎。

4.與企業審計結合。

從總體上看，我國的產業還處于國際產業鏈的低端，三大產業發展不協調、農業基礎薄弱、工業大而不強、服務業發展滯后、部分行業產能過剩。結合企業審計，環境審計主要圍繞國家關于加快產業結構優化升級、提升持續發展水平、增強企業這個市場主體動力與活力的政策措施開展工作，重點關注企業貫徹落實國家加快產業結構優化升級如十大產業調整和振興規劃、環保等一系列宏觀經濟政策情況，促進企業淘汰落后產能、加強創新，提高競爭力，實現經濟增長動力的轉換。

（四）建立評價指標體系，完善審計評價標準。

環境評價體系主要包括生態質量、污染控制、環境治理的績效性、環境項目的經濟效益、社會效益和生態效益等方面。構建評價體系要遵循可持續發展理念，著重把握如下原則：一是全面性，綜合考慮審計對象的資金投入、管理水平和運營能力，兼顧不同層次評價依據，多角度進行分析評價；二是科學性，尊重客觀規律，結合定性指標與定量指標綜合分析，以評價生態效益為例，定性指標如管理機構設置合理性、公眾滿意度等，可以通過確立合理權重將其納入評價體系，從而量化環境保護帶來的生態效益；三是比較性，審計評價應結合同行業、同地區、歷史水平、相比較的有關經濟、技術指標等參數予以分析評價。如節能減排審計項目中，通過比較不同時期、不同地區單位GDP能耗、化學需氧量（COD）等指標評價節能減排任務完成情況；四是適應性，財政環保資金安排要與經濟發展水平相適應，支出結構要符合市場經濟和公共財政要求，滿足社會公眾的需要，因此環境評價體系指標設置要適應不同區域發展實際，體現出成本效益要求。總之，只有審計評價做到實事求是、客觀公正，才能提出切實可行的建議，從而解決環境污染問題，推進經濟發展轉變和經濟結構調整，實現經濟社會全面持續可發展。

［1］劉家義.認真履行審計監督職責促進經濟發展方式轉變［N］.光明日報，2010.

［2］黃道國.關于深化資源環境審計工作的思考［J］.中國審計，2009，（4）.

［3］陳建平，董國金.關于強化資源環境審計監督的思考［J］.審計與理財，2012，（3）.

（作者單位：南京市審計局）