從審計視角分析人民銀行預算管理缺陷與完善建議

■張思蓮

從審計視角分析人民銀行預算管理缺陷與完善建議

■張思蓮

審計署對人民銀行分支機構2013年預算執行情況審計時發現的諸多問題均是預算體制機制缺陷所致。本文從審計視角對當前人民銀行體制機制缺陷及風險隱患進行了分析，并借鑒國外央行經驗提出了完善人民銀行預算管理體制的對策建議。

人民銀行；預算管理；缺陷與完善

據審計署對人民銀行2013年度預算執行情況和其他財務收支情況的審計報告反映：人民銀行分支機構在預算管理中存在人員經費擠占公用經費和項目支出、公用經費與項目經費相互調劑使用、擴大范圍列支專項經費、將地方政府撥付的經費（獎勵）及房租收入直接沖減當期費用或放在往來科目核算等問題。這些問題表面反映在基層，但根源在上層，因此，應該從體制機制上找原因、尋對策。

一、當前人民銀行預算體制機制存在的缺陷

1994年，人民銀行的財務管理體制從利潤留成管理模式過渡到預算管理模式，歷經傳統的預算管理模式、全賬戶預算管理模式、部門預算管理模式三個階段，其中，部門預算管理模式從2006年實施，10年的運行實踐暴露了人民銀行實行部門預算存在諸多缺陷。

1.預算體制的獨立性不夠。從國際上看，為了保持貨幣政策的獨立性，目前多數國家中央銀行實行獨立的預算管理制度，預算不納入政府部門預算序列。《中國人民銀行法》第38條也明確規定：中國人民銀行實行獨立的財務預算管理制度。2011年“兩會”召開前夕，多位人大代表建議遵守國際慣例，建立符合人民銀行特點的獨立財務預算制度，以確保央行實施宏觀調控、維護金融穩定等職能的充分發揮。由此可見，人民銀行實行獨立的財務預算管理制度既符合國際慣例，也有法律基礎。但在實踐過程中，人民銀行財務預算的獨立性體現不充分，主要表現在：預算審批受制于財政部；預算的批復數與編制數和支出需求差異過大；對預算結構沒有調整權限；預算的測算標準不能完全按照貨幣政策和業務計劃確定，預算科目的設置和使用不能隨人民銀行的業務變化而調整，從而使人民銀行年度預算剛性過強而彈性不足。

2.預算需求的特殊性體現不充分。人民銀行作為我國的中央銀行，既承擔調控宏觀經濟、維護金融穩定職責，又從事貨幣發行、經理國庫、支付清算等金融服務，因此，其職責內容、業務種類、財務收支體制以及機構設置有著特殊性，致使其費用開支的內容和特點與政府其他機構相比存在較大差異，基于這種特殊性，國際上多數國家的中央銀行預算不納入政府部門預算序列，或者對中央銀行預算的編制、審批和分配會考慮央行職能的特殊性，滿足其資金需求。而人民銀行的財務預算納入部門預算管理后，財政部對“一行三會”采取的是基本一致的預算管理模式和控制標準，人民銀行所承擔的征信、反洗錢、反假貨幣這些不確定性的特殊業務支出沒有單獨考慮。另外，在現行養老保險制度下，有一部分離退休人員費用要在預算內列支但沒給預算指標。在科目的設置上，納入部門預算管理后，非但新科目設置滯后于職能轉變與業務發展步伐，而且將原有的納入項目支出的“貨幣發行、安全保衛、反假貨幣”等特殊支出，并入了行政事業類支出，預算科目的設置也弱化了人民銀行職能特殊性。

3.預算支出編制與分配方法不科學。按照部門預算規定：人民銀行預算支出劃分為基本支出和項目支出兩類，基本支出預算按照定員定額標準編制和核定，而項目支出預算則按“零基法”編制，但在實踐中，除養老統籌、醫療保險、住房補貼、福利費及工會經費等有可靠的標準進行測算外，其他支出均沒有給出具體的測算方法和定額標準，加之人民銀行預算年度內工作計劃和新業務發展的不確定等因素的影響，基層人民銀行在編制預算時，仍擺脫不了傳統的“基數+增長”模式。這種編制模式和分配方式缺乏科學依據，也對預算單位顯失公平，基數大的單位，增長的絕對數也大。此外，年度預算第一次分配基本都在5月份，最后調整預算一般在11月或12月，2015年最后一次調整是12月30日，而且調增幅度較大，致使費用支出前緊后松、月度失衡，年底突擊花錢成為必然。

4.預算監督控制體系不完備。美國、日本、德國央行內部審計體系都很完備，設立了相對獨立的審計機構，配備了專職獨立審計人員，這些國家的財務收支每年要接受內部審計機構的全面審計。人民銀行從上到下雖然也設立了內審部門和配備了內審人員，但對預算管理與執行情況的監督，過去基本上是作為離任（履職）或與財務資金相關的審計項目的部分內容，作為獨立審計項目開展監督始于2012年，2015年擴大了監督面，各級內審部門對62家分支機構預算分配和使用情況開展了審計調查。今年，人總行把預算管理審計項目列為八大重點項目之一，武漢分行于今年3月份在轄內開展了一次預算管理與執行情況快速調查。從此，對預算管理監督將成為當前乃至今后一段時期審計監督的重點，但目前的內部審計體制和審計人員素質都難以適應該項審計工作需求。

二、風險隱患分析

預算體制機制的缺陷，導致基層人民銀行財務核算中的人為調賬、科目串戶、項目經費擠占等問題屢查屢犯、整改不力，長期下去將埋下嚴重的風險隱患。

1.數據嚴重失真。人為調賬、擠占串用成了當前預算執行過程中最為普遍性的問題。據調查了解：2012年以來，人民銀行分支機構的預算指標無論是總量還是結構均不能滿足業務需求，尤其是人員經費指標與工資計劃嚴重不匹配，這種形勢下人為調賬、擠占串用就不是個別機構和個別年度的問題，除2015年底調整的預算指標比往年增加較多，對年初調賬、擠占的費用進行了還原外，其他年度由于費用指標所限，均沒法還原，這就必然使年終決算的賬表數據嚴重失真，更為憂慮的是人為調賬容易給不法分子留下可乘之機。

2.減少年度利潤。近幾年，在預算內資金無法滿足業務需求情況下，人民銀行一些分支機構將地方政府撥付經費補助或獎勵資金以及出租房屋所得收入均通過往來科目核算，便于用來沖減當期費用而彌補預算內費用缺口。這種做法顯然違背了“收支兩條線”原則，直接沖減當期費用后，節省了預算內費用指標空間，減少了預算外收入。如果沖減的數額年終決算前不能如數還原，要么減少年度利潤，要么擴大年度虧損。

3.隱藏監管真空。多年來，人民銀行最后一次調整預算分配的時間為12月居多，且基本都在12月29日或30日，調整的數額較大，2015年尤為突出，致使安排的一些項目資金只有通過預提方式轉出。如果對這些資金的后續跟蹤監督不力，容易產生資金或資產的流失和浪費，也為私設“小金庫”提供了溫床。年底集中花錢，還很容易出現“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等違規違紀問題，這種形勢必然加重了內部監督任務，但目前行使內部監督職能的內審、紀檢部門無論從人員數量還是人員素質都難以承擔起如此繁重的監督任務,客觀上隱藏著監督真空。

4.削弱履職權威。地方政府經費補貼和獎金，均是人民銀行分支機構積極爭取得來的，每年是否給、給多少沒有保障。為了確保這塊資金來源年年都有并希望增加，分支機構尤其是縣支行的“一把手”不得不放下面子去乞求。這些年，縣支行對預算外資金的依賴度逐年增強，這種形勢下，分支機構對外履職的權威將極大削弱，嚴重影響了作為央行行使監督職能、開展金融服務的嚴肅性、公正性和獨立性。

三、完善人民銀行預算管理的對策與建議

上述問題由來已久，要徹底解決這些問題，必須從體制機制入手：

1.改進現有預算管理模式。遵照國際慣例，建立符合中央銀行履職特點的財務預算管理制度。鑒于人民銀行履職的特殊性，有些業務變化難以預測，如：反洗錢及反假貨幣案件查處，沒有可遵循的規律，這些業務經費無法準確測算，因此，建議人民銀行預算不納入政府部門預算序列，按照《中國人民銀行法》規定實行獨立的財務預算制度，財政部審批人民銀行預算時，要考慮央行職能的特殊性、不可控性和不確定性，采用彈性預算管理模式，確保人民銀行有足夠的財力高效履行央行職責。

2.完善財務預算制度規定。在人民銀行實行獨立的財務預算體制的前提下，修訂和完善《人民銀行財務制度》，建立基礎性資源總量控制、業務性資源效率優先的預算供給模式。一是科學編制財務預算。要從制定標準、細化管理、規范操作、流程控制等方面下功夫，使預算編制方法更科學，預算控制更適應業務需求。參照國外央行做法，對一些特殊業務單獨設立預算科目，有利于特殊業務定額標準的制定和費用預算的控制，使預算編制數和最終核定數趨于一致；二是在總量控制的情況下，允許合理調整預算結構，提高人民銀行預算供給彈性，解決預算供給的計劃性與預算需求的市場性之間的矛盾；三是將合同制、聘任制等臨時人員工資和養老統籌不能覆蓋部分的離退休費用全部納入預算內，并設置專門預算科目，單獨核定預算指標，從而解決擠占、串用、沖抵費用問題；四是組建預算編制團隊。成立由行領導和事權、財權部門人員參與的預算編制委員會，改變目前預算編制由會計部門“單打獨斗”的做法，由編制團隊從各個角度對未來政策目標和業務變化進行預測，對預算編制的科學性、合理性進行論證，從而使預算與預測、預算與政策有機結合。

3.強化預算監督管理體制。借鑒國外央行審計獨立模式，采取由上一級人民銀行派駐審計的方式，強化審計監督和風險控制。一是建議地市中支以上恢復總會計師職務，并推行會計主管委派制，以此解決同級監督難問題；二是充實監察與審計隊伍，把既有財務預算管理理論知識，又有財務預算實踐經驗的人才充實到監察和內審部門，以強化預算執行的日常監督；三是把預算管理與執行情況列入年度執法監察和內部審計重點項目，使預算管理監督步入常態化。

4.健全預算績效評價體系。財政部《預算績效管理工作（2012～2015）》和《預算績效評價共性指標體系框架》出臺后，預算績效評價已經成為預算工作的重點，但是，由于人民銀行職能的特殊性及制度建設滯后等，人民銀行預算績效評價工作才剛起步，因此，有必要借鑒國外央行績效管理辦法，制定一套涵蓋組織體系、績效規劃、工作流程、評定等級、結果運用等內容的操作制度。一是要構建預算資金使用績效評價指標體系，對財務費用合理性、使用效率、運行費用節約率等指標進行考核評價，分析診斷資金使用和管理中存在的問題及原因，為以后年度預算分配和項目立項提供參考依據；二是對重點項目預算實施跟蹤問效，分析項目資金的經濟性、效率性和效果性；三是建立和完善定性與定量相結合的審計評價體系，全方位評價預算管理的綜合效益。

［1］張永紅.美、德、日等國央行獨立財務預算管理制度及對我國的啟示［J］.金融會計，2015，（4）.

［2］成麗莉.人民銀行財務預算管理制度研究［D］.

［3］辛祥玉.從審計視角看人民銀行預算模式與履職需求的匹配性［J］.吉林金融研究，2014，（9）.

（作者單位：中國人民銀行贛州市中心支行）