基于國外經驗的地方政府債務審計改進路徑分析

河南經貿職業學院　　郝 佳

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基于國外經驗的地方政府債務審計改進路徑分析

河南經貿職業學院郝 佳

摘要：本文在分析國外地方政府融資和監管模式經驗的基礎上，系統探討了我國地方政府債務審計存在的問題與改進路徑。研究發現：由于審計部門的雙重領導體制、債務主體的內控體制和宏觀配套體制的不健全，使得地方政府的債務審計存在獨立性和權威性缺失，財務和績效審計低效以及審計權限不能充分發揮等問題。為了解決這些問題，筆者提出了短期完善地方融資平臺內控制度、中期推進地方政府債券、長期引入私營部門的地方政府債務審計改進路徑。

關鍵詞：地方政府債務政府審計地方債券

一、我國地方政府債務審計存在的問題

為了更好地解決地方政府債務，維護國家的宏觀經濟安全，需要對地方政府債務審計存在的問題進行切實改進。

首先，審計部門實行雙重領導體制，地方政府債務審計缺乏獨立性和權威性。審計署作為我國的政府審計機關，其隸屬于國務院，與其他部級機構是平行的，但是我國地方審計機關卻實行雙重領導體制，一方面在業務上歸上級審計機關領導，另一方面在人事和經費上則歸地方政府管轄，而對地方政府債務的審計實際上是對自己的行政領導進行審計，這顯然不利于地方審計部門獨立性和權威性的實現。從我國目前的地方政府債務來源分析，地方融資平臺是最主要的債務承擔者，但是融資平臺與地方政府之間具有天然的聯系，平臺公司的高官通常是由具有較高行政級別的政府官員兼任，因此，在行政上歸屬于地方政府領導的地方審計機關很難對地方政府債務進行有效審計，其提出的審計建議也很難實質上為地方政府及其融資平臺所接受，這是造成我國地方政府債務問題很難通過先行審計體制所解決的重要原因。

其次，債務主體內控制度落后，審計主體難以實現有效的財務和績效審計。作為地方政府債務的兩個主體：地方政府和政府融資平臺，其都存在嚴重的內部控制問題，因此很難為審計部門提供客觀真實的數據，也導致審計部門無法提出有效的整改建議。具體而言，我國的地方政府在財政預算會計方面還處于起步階段，無論是資產負債表還是財政收支表等科學審計必須的會計財務信息都是不健全的，因此難以進行科學的財務和績效審計。更重要的是，作為地方政府債務主要來源的地方融資平臺本身就是為了地方融資而設立的，其運作方式缺乏有效的法律規范，治理結構也十分落后，“政企不分”現象非常嚴重，這又進一步導致資金投向缺乏控制，資源配置效率低下，且容易滋生腐敗。

最后，宏觀配套不健全，審計部門的職權不能得到充分實現。盡管審計部門難以對地方政府的債務進行獨立和有效的審計，但是其所作出的努力和嘗試也已經使大家認識到該問題的嚴重性，并提出了一系列審計建議，但是從最終的結果來看，這些審計建議并沒有得到有效的實施。這主要體現在兩個方面，一是融資平臺和地方政府債務規模的持續擴展，二是土地出讓金仍然是主要的償債方式，而審計部門職權特別是審計建議權沒有得到充分發揮的主要原因則在于財政收支體制、債券發行體制和監管調控體制等宏觀配套的不健全。為了更有效地解決地方政府債務問題，充分發揮債務審計的作用，本文在借鑒國外地方政府融資和監管模式的基礎上，提出地方政府債務審計改進的具體路徑。

二、國外地方政府債務融資與監管模式

（一）美日的債券融資模式美國各個級別的地方政府都可以發行債券，且發行體系完善，主要涉及發行人、投資者、承銷商和債券評級機構四個主體，其主要優點在于適用范圍廣，同時也可以為投資者提供更多的選擇。在美國，地方政府債券的發行主要受到市政債券辦公室和市政債券委員會的監管，各州對于債券的發行規模都有明確的法律規定，地方政府有責任和義務及時準確全面地披露政府的債務規模以及財政收支的詳細信息，如果到期出現債務償還問題，地方政府可以通過提高稅負來提高償還能力，但是如果仍然無法償還，則地方政府就會宣布破產。

日本也主要采用債券融資模式，但是其主要通過協商制方式來發行公債，債務的償還可以由地方稅收和中央政府來進行擔保，比較特別的是日本公債的認購主體除了私人部門外還包括財政資金和金融機構。日本對地方公債的監管非常嚴格，即主要由中央政府對公債的規模和發行方式進行事前審批和事后監管，如果沒有經過事前審批或者審批不通過，中央政府就不承擔債務的最終清償責任。

（二）英德的市場化融資模式英國地方政府的融資充分注意對市場即私營部門的調動，其最顯著的特點就是私人部門主動融資。在這種模式下，地方政府僅制定項目的實施框架，而不對細節內容作出具體規定。在這種條件下充分激發私營部門以最有效率的方式完成政府的項目，項目完成后，地方政府再通過購買或租賃的方式提供給社會使用，或者直接讓私營部門參與到項目的運營當中來進一步提高其運營效率。

與英國相似，德國的地方政府融資也一般先由私營部門進行投資和建設，項目完成后再由政府以租賃或者購買的方式提供給社會使用。這種市場化的融資模式具有較多的優勢：首先，地方政府可以將債務風險轉嫁給項目承擔者，其次，政府可以將主要精力和資源用于項目的監督和運營；最后，可以有效降低項目的實施成本和政府的負債率，從而改善政府的資產負債結構，進而減輕納稅人的負擔。

（三）法國的特許經營模式這種模式主要是適用于能源供應、污水處理等基礎設施的建設和運營，與英德的市場化運營模式相似，其可以充分利用私營部門的效率優勢，從而提高基礎設施的質量和社會效益。但是與英德不同的是，法國的特許經營模式將項目的前期研究設計、中期建設施工和后期的運營維護等全部交由私人機構來負責，而其主要通過優良的制度設計來監督項目的實施和管理。

此外，法國特許經營模式也經歷了不斷演進的過程，在傳統模式下，地方政府完全不承擔任何風險，這會在一定程度上打擊私營部門的積極性。因此在后來的演進過程中，基礎設施建設的風險在政府和私營部門之間進行了合理的分擔，這又有兩種具體形式，一種是項目建設的技術風險和部分投資風險由私營部門承擔，而地方政府承擔另一部分投資風險，另一種是規定私營部門承擔風險的上限，超過這一限度的風險則由政府來承擔，承擔的依托就是地方政府的財政收入。

通過以上的經驗借鑒，可以發現國外的政府融資模式具有幾個顯著的特點：首先是建立于完善的法律法規和嚴格的監管體制之上，地方政府的財政預算信息需要公開披露，中央政府承擔主要的監管職責，并允許地方政府在無法償還債務的情況下破產。目前我國的地方政府債務問題還缺乏嚴格的法律規范，以地方融資平臺為主體的融資模式不僅難以理清地方政府融資的數量，更難以控制資金的支出方向，還造成了大量的腐敗行為，因此十分不利于地方政府債務問題的良性循環。其次，債務的償還以財政資金為主，在不能償還的前提下，可以申請提高稅率，但必須依照嚴格的程序和法律規定。地方政府的主要收入來源就是財政收入，因此其償還債務的主要依據必定是財政資金，這不僅給地方政府舉債規模提供了必要的依據，更隱含了對于債務支出的規定，一旦地方政府無法償還債務，其可以通過法定程序來提高稅率而不是其他方式來償還債務，這就在客觀上為納稅人監督政府提供了激勵，從而有利于地方政府債務問題的規范和解決。最后，充分發揮市場和私營部門的力量，特別是在基礎設施的建設過程中，這樣可以有效降低成本和提高效益。市場和政府作為兩種資源配置方式各有優缺點，但是總體而言，市場在效率方面是具有較大優勢的，因此隨著對市場認識的不斷深入，筆者認為應該通過引入市場的方式來提高政府債務的利用效率，這在法國的基礎設施建設過程中表現得非常明顯，應該值得借鑒。此外，還可以發現不同國家的債務融資方式存在一定的適用性，其中，美日債券融資模式適用范圍最廣，也最靈活，而法國的特許經營模式主要適用于基礎設施建設，且在職能分工和風險承擔方面擁有固定的模式。

三、我國地方政府債務審計改進路徑分析

（一）短期改革路徑短期內以完善地方政府融資平臺的內部控制制度為中心，實現對已有債務的有效審計和清理。根據審計署發布的審計報告，地方融資平臺是地方政府債務融資的主要渠道，因此，短期內地方政府債務審計改進的關鍵就在于地方融資平臺內部控制制度的完善。

首先，融資平臺必須要充實資本金，完善治理結構，改變“政企不分”的落后情況，聘請專業的外部經理人，同時對公司的職能和業務有一個清晰的定位。一般而言，融資平臺的主要任務就是為基礎設施建設進行投融資，并避免重復投資和重復建設造成的資源浪費，優化資本的利用效率。在此基礎上，地方政府應該對于轄區內的融資平臺進行集中的治理和整頓，避免出現重復建設和資源浪費的現象。此外，融資平臺還要定期及時準確地披露公司的資產負債和項目融資、建設與運營的情況，并在信息披露的基礎上，建立起風險預警機制，從而逐步完善融資平臺的內部控制制度。

其次，地方政府必須要退出融資平臺的日常管理運營，明確對融資平臺的責任和義務，不能成為平臺公司的最終風險承擔者，嚴格執行國家的有關規定，不能以財政收入、國有資產和單位固定資產為融資平臺提供擔保，同時統籌規劃好轄區內的投融資事宜，對于不同平臺重合的投資領域予以整合，對于遺漏的領域予以補缺，以最大限度地提高資源利用效率，避免浪費。此外，地方政府也必須要加強信息披露和風險預警，對地方政府的財政收入支出情況，資產負債情況進行及時、全面和準確的披露，并根據實際情況建立債務清償的預警和和應急機制。

最后，銀行作為融資平臺最大的資金來源，必須要加強對貸款審批的控制和資金使用的監管。一方面，銀行必須在認真評估融資平臺的財務狀況、償債能力的基礎上嚴格按照規定的程序和流程審批融資平臺的貸款申請，另一方面，切實加強對于貸款資金用途的監管和引導，地方融資平臺作為我國轉軌時期的特殊產物，其主要任務就是為城市的基礎設施建設進行融資，從而促進城鎮化的建設和地方經濟的發展，應該給予充分肯定，但是對于資金挪用的問題則要進行嚴格監管，在此基礎上，可以通過金融創新等多種形式來幫助融資平臺拓寬融資渠道以更好地發揮作用。

（二）中期改革路徑中期內以推進地方政府債券為中心，逐步以完善的法律和規章制度來簡化地方政府債務審計內容和任務。隨著城鎮化的發展和基礎設施的逐漸完善，地方融資平臺的歷史任務已經完成，此時應該以推進地方政府債券為中心來開辟新的更加規范的融資渠道。

首先，通過嚴格的法律規定債券的發行主體和資金投向。地方債券發行主體直接關系到其融資的規模和風險，西方國家都對此進行了嚴格規定，而我國現行的地方債試點發行的省份就是在對地方政府的財政收支狀況和還款能力進行嚴格審核的基礎上確定的，所以我國在推進地方債實施的過程中，必須要規定嚴格的發行主體標準和審核機構。此外，通過地方債發行募集的資金需要按照法律規定納入財政預算，并主要用于彌補公共建設和公益項目資金的不足，而不能挪作他用。

其次，靈活確定債券的發行期限和利率。地方債一旦流入市場就會成為市場投資方式的一種，需要與其他投資產品進行競爭，所以發行主體可以依據市場的供需狀況靈活確定地方債的發行期限和發行利率。一般而言，地方債的發行期限應以五到十年的中長期債券為主，而發行利率則應該略高于同期限的銀行存款和國債，但是略低于企業債券。

最后，按照嚴格的程序來確定債券的發行規模。債務的發行規模直接關系到地方的償還能力、中央的宏觀調控和資本在地區之間的配置，因此在確定地方債發行規模的時候必須要按照嚴格的程序來協商確定，一般而言，地方債的發行規模不應該超過財政收入的20%，債務余額不應該超過GDP的15%，而具體的規模則應該由中央政府統籌確定，并在反復推敲的基礎上報人大審批。

（三）長期改革路徑長期以引入私營部門為中心，不斷提高地方融資的效率，并逐步以市場的力量來取代對地方政府債務的審計。審計主要是對政府的權力進行監督和限制，隨著全球范圍內市場力量的重新興起，在地方政府融資模式中引入私營部門和市場的力量已經成為大勢所趨，并被證明是有效率的，因此長期而言，我國也應該逐步引入BT、BOT以及PPP等先進的地方政府融資模式，從而逐漸用市場的力量來取代地方政府債務審計。但是需要注意的是，需要將這一模式作為解決地方政府債務審計問題長期目標，而不是短期和中期目標，這與國內現在正在興起的基礎設施建設PPP熱潮是存在顯著區別的。在基礎設施建設領域引入市場的力量必須具有嚴格的配套措施，否則很容易成為地方政府腐敗的溫床，所以對于目前方興未艾的PPP必須保持一定的警惕。具體而言，PPP模式是指地方政府與私人組織之間以特許權協議為基礎來共同為為社會提供基礎設施和公共服務，其本質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營，其需要政府對基礎設施建設項目需要有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方必須進行指導和約束。顯然要滿足以上要求，還有很長的路要走。在此過程中，可以借鑒法國地方政府融資模式發展的經驗，逐步引入市場的力量，這主要體現在以下三個方面，一是資金的來源上，可以逐步降低地方政府的出資規模，而增加私人資本的數量；二是在參與范圍上，可以優先放開那些具有營利性的部門和領域，這樣可以更有效地吸引私人資本的進入，還可以有效緩解公共服務供給短缺的問題；三是在風險分擔機制上，可以逐步探索地方政府與私人的最佳風險承擔模式，以最合理科學的方式引入私人資本。同時也應該結合中國獨特的優勢，以先試點后推廣的方式來逐步實現市場力量的引入。

總之，地方政府債務審計問題的解決與地方政府債務融資和監管的模式息息相關，審計改進的路徑也就是地方政府融資模式和方式改進的路徑，在上述分析中，根據我國地方政府債務審計存在的問題和發達國家地方政府融資和監管模式的經驗，從短期、中期和長期三個時間點上給出了我國地方政府債務審計改進的具體路徑。

四、我國地方政府債務審計完善建議

第一，完善法律規范，使得地方政府債務審計和地方政府融資模式有法可依。我國的法律建設通常是滯后的，這與我國特殊的漸進式改革路徑有關，由于改革過程中的風險和問題常常是不可預期的，所以事先制定的法律往往無法有效解決改革過程中可能遇到的問題，這也造成了社會整體的法治意識較為淡薄，從而不利于地方政府債務問題的規范。但是隨著我國市場經濟基本框架的建立，嚴格的法律規范已經成為市場有效運行的必然要求，必須要制定一系列嚴格的規范市場主體和政府行為的法律規范，這是解決地方政府債務問題的根本保證。

第二，改革審計體制，加強地方審計的獨立性和權威性。立法與執法的脫節是我國在改革過程中遇到的又一突出問題，這在地方審計中表現的較為突出，是影響我國地方政府債務審計有效性的重要體制性問題，因此要實現地方政府債務審計的改進路徑，就必須對我國地方審計體制進行改革，地方審計實行縱向領導體制，無論是在人事上、財務上還是在行政上都要與地方政府脫鉤，并在法律上享有對地方政府的監督審計權，審計建議權和審計材料索取權等完成審計目標的必要職權，只有這樣才能對地方政府債務問題形成有效震懾，從而最終解決這一問題。

第三，加強配套建設，在解決地方政府債務問題的同時保證其他目標的實現。國家治理是一個多目標的系統，制度功能的發揮也具有短板效應，所以在改革地方政府債務融資和監管模式，解決地方政府債務審計問題的同時也必須加強配套建設，以更好地實現國家治理的多種目標。這包括財政體制改革、國有企業改革、政府職能轉換以及政府會計改革等，限于篇幅，將另文對此進行詳細論述。

參考文獻：

［1］何楊、滿燕云：《地方融資平臺債務：規模、風險與治理》，《財政研究》2012年第2期。

（編輯 周 謙）