內部控制視角下高校財務管理問題研究
——以A大學為例

中山大學新華學院　　陳文川　　中山大學　　黃凱穎

?

內部控制視角下高校財務管理問題研究
——以A大學為例

中山大學新華學院陳文川中山大學黃凱穎

摘要：隨著高校規模的持續擴大，高校財務管理中存在的問題越發突出，從內部控制視角下深入研究高校財務管理問題是本文的主要思路。本文以A大學為例，分析了高校財務內部控制中存在的問題，從五個方面提出了建立健全高校財務內部控制的措施，以期為我國高校財務管理提供借鑒與參考。

關鍵詞：高校內部控制COSO五要素

隨著教育體制改革不斷深入，我國高校辦學規模持續擴大，經濟行為日益多元化，管理活動日趨復雜化，面臨著從量到質的提高，從外到內的提升，從建設到教學改善的關鍵階段。但長期以來我國高校缺乏有效的內部控制，傳統高校財務管理面臨諸多不足，特別是在控制環境建設以及預算管理、資金管理、資產管理等控制活動方面存在薄弱環節，給高校造成損失。高校財務管理要加強內部控制，提高財務信息的真實性和準確性、確保資產的安全完整。

一、內部控制視角下高校財務管理存在的問題

高校加強財務管理應嚴格遵守內部控制制度，合理設置內部組織機構，嚴格收支管理，授權審批分工明確，確保信息溝通渠道通暢高效，并建立嚴格的監督機制。本文以南方A高校為例，分析內部控制視角下高校財務管理存在的問題并提出對策建議。

（一）內部控制環境亟待改善一是未設置總會計師崗位。A大學沒有設置總會計師，由學校常務副校長分管財務與資產，校長助理兼財務處處長負責預算執行。高校領導對總會計師的設置不夠重視。二是會計委派制實行不徹底。A大學40多個院系中，沒有委派會計人員；只在產業集團、后勤集團、一個獨立學院、附屬中學各委派了一名會計主管。主要原因是高校財務人員流動性較強，無法為所有院系委派會計，而且很多院系直屬單位不愿意放棄部分財務自主權。三是財會隊伍不穩定。據統計，A大學財務處的人員變動率大，每年員工離職率達到15%左右，且有逐漸上升趨勢；每年員工新進率也在18%左右，進出總體變動率達到30%左右。

原因分析：一是薪酬偏低，同工不同酬。A大學財務處存在三種不同用工方式的員工，A系列（事業固定編制）、B系列（流動編制）、C系列（合同工）。A系列、B系列、C系列新員工每月實際到賬的工資分別為5000元左右、3000元左右、2000元左右，在A大學附近房價已高達2萬多元一平方的情況下，這點工資顯得微不足道，沒有任何競爭力。同時，因為編制的問題，同樣的崗位還存在不同待遇，員工容易產生憤懣的心情，嚴重挫傷財務隊伍的積極性。二是上升空間有限，流動范圍狹窄。A大學財務處近幾年A系列招聘，上半年招聘2至3名應屆研究生，下半年提供給B系列轉為A系列的名額2名左右，這在一個擁有近30名B系列員工（至2012年底，且有不斷擴大趨勢）的大團隊里面，顯得杯水車薪。在人員流動方面，更多是通過本科室內部的崗位挪動，或某個副處長負責下的科室間調動。這讓員工容易出現職業倦怠感，甚至對工作產生抗拒。三是片面追求年輕化、高學歷。在員工招聘方面，A大學財務處偏重于年輕高學歷的員工，近幾年財務處招聘員工一般要求都是本科以上，而且大部分都是211、985的畢業生。事實上，很多崗位從事的是基礎性業務，如校園卡充值員、出納員、憑證員，難以留住人才。這些都是導致高離職率的重要原因。

（二）風險管理意識薄弱A大學財務處核算人員編制占了60%以上，其職能仍以傳統的報賬、算賬為主。A大學目前辦學規模持續擴大化，經濟行為日益多元化，管理活動日趨復雜化，投資負債日漸規模化，學校每年的資金來往近百億，職工長期疲于應付報賬，對收費、基建、采購、校產、后勤等容易出問題的部門，未能進行有效的監督和管理，對內部控制制度的完善及風險管理機制的建立等深層次問題，缺乏前瞻性思考和研究，財務管理模式亟待轉換，風險成為A大學無法回避的一個現實問題。

原因分析：風險管理是一個動態性過程，且其本身就是理論界最新的研究領域，專家學者的研究重點在于企業領域。高校管理人員包括校領導風險責任意識不強，認為高校是非營利組織，不存在任何風險的思想根深蒂固，且現實中高校在風險識別、風險評估和風險應對方面都沒有實踐經驗，還沒有建立起一套有效的風險管理系統。

（三）內部控制不完善（1）貨幣資金控制質量較差。存在問題：第一，工作壓力大，支付質量難以保證。從A大學財務處某科室近年的記賬記錄來看，審核員每天要輸入記賬憑證200筆左右，大概40張記賬憑證。2個復核員每人每天要復核大概250張記賬憑證，每分鐘平均0.6份，這樣工作壓力相當大，特別是在學期末年底趕進度時，工作量更是倍增。這種情況下，要保質保量非常困難。第二，崗位間依賴性強，難以區分責任。由于會計核算業務量日趨繁重，復核崗前面等待復核的人員眾多，導致復核員無法認真地復核每份憑證。而推行網上報賬系統以來，業務量也沒有相應減少，反而有所增加。報賬人、審核員、復核員對彼此都極為依賴，一旦記賬憑證出現失誤，很難判斷報賬人、審核員與復核員三者之間責任的大小。第三，借款長期不還，報銷不夠及時。這種情況主要是因為借款人已經離職或身故，借款久拖沒還。或者基建與裝修工程借款由于基建和裝修借款主要特點是涉及部門多，程序雜，時間長，工程進展容易出現大量問題，導致無法及時報銷。

原因分析：首先，近幾年A大學發展迅速，資金流量倍增。而A大學財務處的人員配置是2007年制定的。人員編制沒有跟上，加上人員流動過快，導致在壓力大的情況下，業務質量容易出現問題。其次，在長期的工作中，報賬員、審核員與復核員會形成依賴對方的心理，會對貨幣資金監督產生不良影響。最后，在個人借款方面沒有一個完善的內部控制制度，長期占用貨幣資金會影響學校資金運轉。

（2）資產管理制度有待改善。存在問題：首先，A大學資產管理定位和監管方案不清晰，高校資產管理尚無績效考核體系，資產管理人員缺乏培訓，資產管理整體水平亟待提高。其次，目前資產處置程序繁雜、資料收集不便、自主權限較低等狀況不改善，高校可能會延遲處理或不處理，同時還將面臨審計風險、政策風險等。學校的資產數量、購買的原因和途徑、使用的人和狀況、報廢的時間和處理方式等信息由為數不多的管理者掌握，公開程度不高，而且非常分散。在這種情況下，資產信息的真實度堪憂，師生職工的監督作用也不能得到正常的、充分的發揮，同時亦不利于管理層在及時了解、準確掌握學校資產狀況的基礎上做出恰當的決定、彌補既有的漏洞。

原因分析：第一，上級部門對高校資產管理工作缺少指導，資產管理整體水平有待提高。第二，資產處置程序有待改進。在國有資產的管理和處置授權權限，處置報批上，高校自主權限小。第三，資產信息不夠全面、公開程度差。學校資產在形成過程中經過多個部門，部門之間協調不夠，缺乏統一的信息平臺，信息收集和傳遞不全面，難以形成系統的信息資料。

（3）預算管理過程不完善。存在問題：預算編制不科學，導致很多票據不能報銷；執行力度不足。學校建立預算執行情況通報、約談制度。但從結果看，項目負責人不重視，對其約束力不大，執行進度偏慢；執行效果不佳。經費遲遲不到位，造成在關鍵性考核時點突擊花錢。

原因分析：部門間缺乏配合。學校預算編制管理是由學校社科處、科技處和發展規劃辦等負責的，由此經常導致以下兩種情況出現：第一，管理者對財務知識方面不熟悉，不能做相應的指導。第二，相關科研經費負責人對財務知識方面不熟悉，編制預算憑經驗。受國家經費投入模式影響，經費投入存在不可預期性，導致經費使用的非預期性；專項經費使用績效尚未引起普遍關注，難以進行合理考核等。

（四）財務信息公開不透明存在問題：A大學“三公”經費、資源分配、經費監管方面的具體情況師生職工很多都不知情，對學校的財務狀況，僅僅只有校長和相關領導知情。這與政府提倡的逐步推進政務公開、暢通公眾監管渠道是相違背的，也不符合2010年實施的《高等學校信息公開辦法》及2012年推行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》第十二條第（八）點信息公開的要求。

原因分析：在現有國情下，很多高校顧忌信息公開有可能造成民眾的諸多偏見和不良情緒發泄，而且現階段操作層面上可借鑒的經驗不多。

（五）財務監控渠道過于單一存在問題：A高校實施監督檢查的主要部門是紀委、監察處、審計處。這三個部門是聯合辦公。根據調查研究，發現A高校在舉辦大型會議等方面缺乏有效的監督。監察機構監督乏力，威懾力度不足，導致很多問題不能得到有效的反饋。

原因分析：有效的監督檢查應該在事前和事中進行，但A高校的審計處和紀監辦人手很少（分別為13人和14人），面對全校1萬多教職工，180多個機關、部處、近300個院系、中心、研究所，而且沒有聘請外部專家和外部審計機構，對于學校內部控制的監督檢查，在事前和事中其實也只是形式上的參與，沒有起到任何實質性的作用。

二、內部控制視角下高校財務管理完善建議

（一）加強環境建設，完善治理機構（1）設立總會計師。第一，根據A大學2010年校決算數據來看，2010年每名標準本科生的年生均支出已近4萬元，2012年學校資金流近百億。A大學應當吸取其他高校的成功經驗完善學校的領導機構，如武漢大學已成功設置總會計師崗位，并取得一定的成果。總會計師作為專職主管財務的校級領導，負責全校的財務工作。

（2）設置稽核與督查科。A大學目前設置的收費與稽查科，應該改為稽核與督查科，把工作重心從收費放到稽核，收費任務應放在督查崗上。同時，A大學財務處應增加科室的編制，把學費收費權等發放到院系二級財務部門，同時充分推廣學生收費管理系統，實現學生收費與教務管理等功能鏈接。這樣才能采取有針對性的風險防控，提高自身的風險承受能力。若在現狀不能改變的基礎上，建議A大學財務處抽調骨干力量成立稽核與督查小組，形成機制定期對處內稽核、校內督查。同時要適當給該小組成員補貼，對查出問題的成員給予物質獎勵和精神鼓勵，提高大家的積極性。加強稽核和督查既有利于加強內部控制,能夠及時發現自身工作存在的問題,對提高工作效率也有積極的作用,同時又能為財務處領導和學校領導的決策提供有力支持。

（3）進一步推進會計委派制。A大學會計委派可以參考以下兩種方式：第一，財務總監委派形式。在委派總監上，A大學已經委派財務總監到后勤集團、產業集團，以及一家獨立學院與附屬中學，但對財務總監制度上的約束和提升等規定還不夠詳細，有待于進一步完善。第二，主管會計委派制形式。對一些規模較大、業務量較多的院系單位可推行主管會計委派制。A大學財務處還沒有委派會計主管，不利于A大學及時對二級機構的會計信息進行控制，導致二級單位會計基礎工作不夠規范統一。因此，A大學首先應該增加一級財會人員的數量。只有在增加財會人員的基礎上，進一步推進會計委派制。其次，A大學應加強與下屬院系溝通交流，派遣會計人員進駐或負責院系直屬單位財務工作。再次，學校核算中心應嘗試改變辦公地點，把報賬地點直接下放到院系直屬單位，由委派財務人員到二級院系對核算業務進行有針對性地服務。鼓勵院系單位二級財務人員直接做單，然后再由一級財務人員審核、復核，緩解一級財務人手不足的壓力，同時提高工作效率。最后，財務處對委派人員要有上升的空間，定期讓其參加處內的相關活動，同時要有相應的規章制度讓做得好的委派人員有提升空間。

（4）重視財會隊伍建設。A大學應該從員工的角度建立一種以人為本的內部控制制度，營造一種溫情和富有活力的企業文化。在人力資源建設上具體建議如下：

增加編制，留住人才。A大學應該爭取更多的編制給優秀的員工，讓其有上升的空間。A大學的資金流逐年遞增，但是受編制的限制，財會人員的編制從2007年至今一直只有92個（包括A/B系列編制），其工作壓力逐年遞增，只有在增加編制和提高待遇的基礎上才能真正留住人才。

提高薪酬待遇，實現同工同酬。A大學要爭取更多的津貼、補貼等給非正式編制的員工，盡量縮小與正式編制員工的工資待遇。

打通流動渠道，形成競崗機制。科室間的員工調配應該以一把手統帥，統一調配，避免形成小團伙。有科室空出崗位后，通過處內OA公布，鼓勵員工報名競爭上崗，調動員工的積極性。

糾正招人思維，提供升職空間。衡量一個員工素質不僅僅只有學歷職稱，還有工作經驗、計算機技能、生活常識、人際交往能力等。招聘員工應該首選最合適而不是最優秀的，招人容易留人難，招來員工還要有一套留人機制，要向核心員工提供晉升機會以及廣闊的發展空間。

（二）樹立風險意識，建立預警機制A大學管理者首先應樹立起較強的風險管理意識，對科研經費、房產設備、和物資采購等環節開展風險評估和評價。高校應當根據設定的控制目標，及時進行風險評估并隨時關注運行中的財務風險。首先，樹立風險管理意識。對高校運行發展進行全方位的風險評估，采用定性與定量相結合的方法，按照風險發生的可能性及其影響程度等，做好事前控制。其次，建立風險預警體系。在高校的快速發展進程中，對識別的風險進行分析，確定優先控制的風險并制定出應對風險的措施，利用有效的方式方法，需要將財務風險控制在一定范圍之內，至少在高校自身能夠解決的范圍內，做好事中控制。第三，教育主管部門要加大管理力度，積極防范高校盲目擴大建設和肆意增加貸款等風險的產生，通過構建強有力的監督機制與約束體系，引導高校作好科學決策與合規管理。第四，高校應建立健全融資管理制度、風險監控體系以及經濟責任機制，建立高校財務風險預警機制，隨時監測學校的財務風險顯現與變化情況，嚴格加強財務核算與分析，控制融資風險的無限擴大。

（三）強化控制活動，提升管理效率

（1）提高核算業務質量，加強貨幣資金制度建設。

推進財務信息化建設，創新財務管理手段。A大學已經推行網上報賬系統，一般業務逐漸由手工操作過渡到記賬憑證直接由電腦生成，但在支付方式上還有相當部分采取傳統的資金收付方式。應該借助銀行卡、網上銀行等手段，推行資金收支業務電子劃轉，最大限度地減少現金流動；采用財務管理的網絡化和信息化，把核算人員從海量原始票據審核解放出來；同時還要提高報賬師生員工的報賬常識，如定期舉辦業務培訓等，爭取從報賬源頭做起，減輕財務人員工作壓力。

提高審核質量，明確業務責任。A大學需要健全貨幣資金管理制度，形成業務管理流程。財會人員要提高責任意識，既要保證資金支付及時正確，又要承擔主觀疏忽或客觀因素造成過失的責任。

嚴懲借款故意不還行為，嚴格執行資金管理制度。A大學要嚴格借款審批核準制度，加強債權債務的審批權管理。在核算時要明確借款的歸還期限，組織人手定期對借款催繳。可以通過郵件、電話、短信等方式通知借款人。對故意不按期返還或沖賬的，要求經辦人寫明事由經其部門領導人簽字蓋章確認沖賬，同時按照銀行貸款利息扣滯納金，嚴禁其下次再犯。

（2）優化資產監管體系，完善信息平臺和清查制度。

加強對高校資產管理指導。上級主管部門增加對高校資產管理工作的重視，加強對高校管理的業務指導和培訓。結合高校特點，建立適合高校發展的資產監管體系。

實現資產全生命周期管理。A大學應該充分利用信息建設方面的優勢，開發資產信息管理系統，整合學校分類資產管理，實現數據信息動態管理和監管，并且通過與財務系統的對接，實現資產管理的實時入賬和對賬。同時通過信息公開機制，實現資產有效整合和共享共用，盡可能提高資產使用頻率。

完善資產清查制度。A大學應嚴格執行高校財務會計制度，利用資產信息系統和資產標識等技術，建立清產核資制度，要堅持年度盤點、核對制度、定期不定期地進行財產大清查，確保財務與國資主管部門、歸口管理職能部門與使用單位都能做到賬賬相符、賬實相符，逐步將資產管理納入系統化、規范化、制度化、法制化軌道。

（3）強化預算管理力度，推行預算考評機制。

全方位配合編制預算。A大學財務處應聯合相關部門，共同做好預算編制工作。首先，可以邀請相關預算編制專家給科研負責人及其助理、二級財務機構人員做相關培訓會議，讓預算編制更加合理。同時可以每年定期對項目助理、二級財務人員做專項經費相關培訓，讓其了解哪些經費能報，哪些不能報。通過學校網站、財務主頁、報賬大廳宣傳欄、教職工郵箱，發布相關財務制度政策，讓教職工多渠道了解財務相關規定。

加強預算執行力度。首先，出臺相關管理制度。認真執行做好預算執行與下年度預算掛鉤的制度。對執行力度慢的部門單位，可以實行下年經費“零增長”；對結余資金過多的單位，則扣減下年項目經費預算。其次，制定相關財務制度。明確校內各職能部門、項目負責人的管理責任以及獎懲措施。再次，借助信息化技術手段。加強對經費使用的監控，做好支出項目的額度控制及稽查，確保支出不超預算、不違反政策。最后，制定相關溝通機制。完善部門溝通協調工作機制，及時協同解決存在問題。如組織召開專題工作會議，由校長親自布置動員；財務部門密切跟蹤統計財政資金執行進度，定期或不定期向學校領導、項目負責人、項目承擔單位和相關經費主管職能部門反饋執行情況，并及時傳達財政部、教育部預算執行的相關精神。

推行預算績效考評。要確保財政資金使用的規范性、有效性和安全性。加快預算執行進度，對建設期長和階段性支出巨大的預算可采用個別考核的辦法。例如，由A大學制定用款計劃，并經教育部、財政部審批后，高校按計劃完成預算進度即可。還要進一步提高各級會計審核人員的業務素質，借助信息化技術手段，加強對經費使用的監控，做好支出項目的額度控制及稽查，確保支出不超預算、不違反政策。同時，也能夠及時準確的將項目的預算執行情況反饋給項目負責人。

（四）建立決策披露機制，有序推進信息公開A大學以財政撥款投入為主，也需要有序的推進財務信息公開，以實現對學校財經工作的有效監督。通過財務信息公開，可以增強財務透明度。保障師生職工對校財務工作的知情權、參與權與建議權。同時，財務信息公開不僅僅是上級部門的要求和社會公眾的訴求，也應該成為A大學學校謀求可持續發展，建設世界一流大學的內在需求。當然，在現有國情下，尤其是由于以往的信息不公開造成了諸多偏見和情緒的現狀下，推進財務信息公開也有必要更多考慮操作層面上的事情。因此，高校財務信息的公開應該作為校務公開的有機組成部分，堅持“依法公開、及時公開、規范公開、注重實效”的工作原則，嚴格遵守國家相關規定，完善校內管理制度，既保證流程規范有序，又不做表面功夫。其次，信息公開渠道可以更加多元化。例如，將分管財務校領導在教代會和職代會上報告學校的預決算情況和財務狀況，可以將其制度化，在報告方式和內容上可以提出新的要求；在此基礎上，可研究搭建一個財務信息發布平臺，對涉及校園規劃建設等重大經費開支項目，在目前主要通過校財經領導小組和校黨委常委會審批的基礎上，增加征求師生員工意見或聽證會等新的嘗試。學校財務信息公開的最終目的是希望能夠通過更有效的監督來促進學校財務制度的規范化、財務決策的科學化、財務管理的民主化。

（五）加強審計內外結合，逐步豐富監控渠道A高校應健全內部審計機構,加強內外部審計工作,這也是《會計法》要求的“建立由單位內部控制、政府監督和社會審計監督組成的‘三位一體’的會計監督體系”的要求。首先，A高校應成立內部稽查機構。先從會計財務機構內部檢查起，加強對學校一級財務機構的稽核和學校二級財務機構的督查，防患未然。其次，加強內部審計機構的內審力度。審計處應該從紀委、監察處聯合辦公中獨立出來，這是確保內部審計人員獨立性和履行職責的需要，其工作重心應當從事后監督擴展到事前預防和事中控制。最后，加強內外部審核機構聯動合作。我國高校建立內部控制體系的過程中，還必須加強內部審計機構與外部審計機構的合作互動。為增強審計部門的審計力量，審計人員可以由兩部分人員組成，一部分為單位內部的人員，他們熟悉單位的運營情況，基本都能做到知己知彼。另一部分可以聘請其他單位的財務專家、專業人員和來自于會計、律師事務所的外部審計機構，多渠道挖掘貪污犯法行為，維護高校的合法利益。

本文以A高校為案例進行高校財務管理研究，分析了其存在問題以及成因，并在此基礎上提出高校在財務管理方面應牢牢抓住事前重視管理體制、人力資源建設；事中加強預算、資產、資金管理；事后監督評價管理等關鍵環節，防范財務風險，提高財務管理水平。

參考文獻：

［1］王衛星、趙剛：《高校內部控制評價指標體系的構建與應用》，《審計與經濟研究》2008年第6期。

［2］陳文川、黃凱穎：《高校財務管理工作體系的構建——基于平衡計分卡視角的探討》，《財務與金融》2012年第6期。

（編輯 陳 玲）