創新引領轉型　改革促進轉
——浙江省“十三五”規劃基本思路型

黃　勇等

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創新引領轉型改革促進轉
——浙江省“十三五”規劃基本思路型

黃勇等*

摘要：在經濟發展進入新常態的背景下，謀劃好新一輪五年規劃的基本思路是確保經濟社會實現轉型發展的關鍵環節。本文基于浙江省改革開放30多年來的發展實際，結合國內國際政治經濟環境演變的新趨勢，聚焦創新與改革，緊緊圍繞加快轉型發展的主線，確立轉型發展的新目標，強化轉型發展的新動力，走出轉型發展的新路徑。深入闡釋了“十三五”時期亟需重點關注的再創民營企業發展新優勢、構建先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”新格局等十個問題，并提出了相應的對策建議。

關鍵詞：“十三五”創新改革轉型

一、規劃背景：發展呈現新常態，轉型進入決勝期

“十三五”時期，浙江省發展面臨全新的機遇和挑戰，國際環境復雜多變，國內條件深刻變革，發展所呈現新常態特征十分明顯，轉型進入了決勝關鍵時期。

從國際方面來看，全球經濟格局正在發生深刻變化，尤其是國際金融危機后世界經濟發展格局已發生重大調整，美歐日經濟增速趨緩，新興經濟體崛起勢頭日益明朗。美國主導的跨太平洋伙伴關系協議(TTP)、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定(TTIP)和貿易服務協定(TISA)區域合作談判正在成為影響全球經濟結構調整的新的重要因素。而隨著新一輪科技和產業革命的興起，世界主要國家正在努力尋求經濟增長新動力，一場中國參與并處在同一起跑線上，搶占未來發展制高點的競賽正在深入展開。

從國內方面來看，我國“三期疊加”的特征明顯，新常態下所對應的內外戰略、結構調整和體制機制面臨重大變革。隨著新一屆中央領導集體提出新絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的“一帶一路”等戰略構想，我國從全球治理跟隨者向主要參與者轉變的趨勢日益明顯。隨著涉及到產業和要素結構、市場需求結構、區域空間結構、城鄉結構等方面調整進度的加快，我國實現轉型發展的活力和潛力正在不斷得到釋放。我國進入全面深化改革的關鍵時期，以加快構建現代化國家治理體系和現代市場體系為核心，協同推進國企和國資管理體制、財稅體制、城鄉一體化體制機制、開放型經濟體制等多領域的重大改革，將最大限度釋放市場活力，激發創新動力。

從浙江省自身來看，全省實現轉型發展的挑戰依然不小，經濟增速趨緩與改革發展成本高企、傳統優勢產業快速轉移與新興支柱產業接力過慢、民營經濟加速升級壓力加大與創新支撐能力不足，以及社會轉型加速和治理能力不夠等多方面的挑戰日益凸顯。但是，浙江省“十三五”時期轉型發展所面臨的機遇也是前所未有。全球經濟、科技的深刻調整與變革，有利于浙江省發揮資本充裕優勢，實現我國市場和全球資源的良性嫁接，構建更加主動的開放型經濟新格局。國內宏觀環境的變化，將為民營經濟基礎扎實的浙江省打開一個歷史性的發展機遇窗口期。改革開放奠定的雄厚經濟基礎和穩定社會環境，也使得浙江省具備了率先實現轉型的優勢和能力。

總之，浙江省將迎來一場轉型攻堅戰，進入決定未來命運的關鍵時期。認識新常態，適應新常態，引領新常態，銳意改革創新，抓住稍縱即逝的機遇，著力加快轉型步伐，這是浙江省繼續干在實處、走在前列的唯一選擇。

二、“十三五”規劃思路：圍繞轉型目標尋求新動力、新路徑

“十三五”時期，為浙江省適應上述發展階段與環境的新特點、新趨勢、新要求，總的發展指導思想是：以創造全省人民美好生活為追求，緊緊圍繞加快轉型發展的主線，確立轉型發展的新目標，強化轉型發展的新動力，走出轉型發展的新路徑，以創新引領轉型，以改革促進轉型，努力實現“四個翻一番”目標，高水平建成全面小康社會，為建設“兩富”“兩美”的現代化浙江省奠定扎實基礎，保障現代化建設繼續走在全國前列。具體來說，圍繞以下方面抓好工作。

(一)確立轉型發展新目標

一是更加穩健的經濟運行，經濟增長區間穩定在6%～8%之間，年均增速保持7%左右，降低經濟增長的波動性。二是更加高端的現代產業體系。高效生態農業更加發達，工業化與信息化加快融合，先進制造業與現代服務業雙輪驅動格局基本形成，以綠色、高效、智能、集約為特征的現代產業體系得以確立。三是更加完善的基礎設施網絡。全國一流的現代化陸、水、空立體智能交通網絡更加完善，城鄉一體化的公共設施網絡更加健全，寬帶浙江、智慧城市建設扎實推進，創新基礎設施得到顯著加強。四是更加和諧的城鄉區域關系。城鄉發展的協調性、均衡性、普惠性顯著提高，城鄉一體化發展邁上新臺階。更加優渥的人民生活品質。社會就業比較充分，城鄉居民收入持續增長，人民群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、難有所助。居民思想道德、科技文化和健康素質明顯提高，學習型社會逐步形成。更加美麗的生態人居環境。主體功能區戰略得到有效實施，生態功能區建設取得顯著成效；以治水、治堵、治氣為重點的城鄉綜合整治取得明顯成效，人民群眾最為關心的水、大氣環境質量得到有效改善；建成一批美麗城市、風情小鎮和美麗鄉村；初步形成比較完善的生態文明制度體系，爭取建成全國生態文明示范區和美麗中國先行區。五是更加科學的社會治理體系。法治浙江省建設取得更大成效，以“四張清單一張網”為重點的行政審批體制改革高效推進，社會組織活力更加充分，政府主導、社會共同治理格局基本形成。

(二)強化轉型發展新動力

一是牢牢把握和強化“創新驅動、改革推動、開放帶動”三大動力，把創新驅動戰略擺在核心位置，以創新引領轉型，依靠自主創新實現產業的趕超發展。二是把重點領域和關鍵環節改革落到實處。以經濟體制改革為重點，發揮經濟體制改革牽引作用，率先在民營經濟、金融改革、農村產權制度改革、行政審批體制改革、政府債務風險管控機制等重點領域和關鍵環節改革上有實質突破。三是把對外開放合作推向新的深度和廣度。立足浙江發展浙江，跳出浙江發展浙江，實施更加主動的國際化發展和地區合作戰略，抓住國家加快21世紀海上絲綢之路、絲綢之路經濟帶和長江經濟帶建設新戰略機遇，形成內外聯動的參與全球化競爭的合作網絡、產業集群與產業鏈，依托寧波—舟山港、跨境電子商務平臺等開放型戰略平臺，進一步擴大開放領域、優化開放布局、創新開放方式、提高開放層次。

(三)走出轉型發展新路徑

一是堅持走集約高效的新路子。更加重視以信息化提升工業化、城市化，更加重視發揮人力資源和技術自主創新的作用，更加重視以強化都市區經濟和重點產業集聚區提升集約開發水平，更加重視加快形成有利于集約高效發展的管理體制與機制，從根本上破解浙江省人口密集、土地、礦產能源資源缺乏、生態系統脆弱、產品市場過剩的約束。二是堅持走綠色生態的新路子。加快建立起資源節約環境友好型產業體系，持之以恒地加強生態功能區建設，維護好山水林田湖生命共同體；加快改善生態人居環境，以“美麗浙江”為載體創建全國生態文明示范區。三是堅持走協調均衡的新路子。糾正長期以來形成的“四大偏頗”，即經濟增長偏重出口與投資拉動，相對忽視內需帶動；產業發展偏重工業忽視服務業；公共服務偏重城市忽視鄉村；政府治理偏重放權、無為而治忽視有效統籌、積極有為。進一步推動投資消費出口、先進制造業和現代服務業、城市經濟與農村經濟協調發展，以及政府有效之手和市場決定之手的有機結合、協調均衡。

三、“十三五”規劃聚焦：應重點關注的若干問題

(一)再創民營企業發展新優勢

民營企業是浙江省經濟發展的主體。但近年來，浙江省民企在投資、經濟總量的地位有所下降，民企活力有所下降，發展空間受到擠壓，領先優勢正在逐步縮小。就民營企業自身來看，尚存有民營企業股權結構相對封閉、民營企業家族化管理傾向比較嚴重以及民營企業創新能力不足導致消化成本壓力較難等多方面的不足。但是，浙江省“十三五”的發展仍然必須從戰略高度認識民營企業是浙江省的活力源泉和浙江省發展的最大優勢，應該在推動國企改革、引進央企、吸引浙商回歸、民外合壁中堅持強化民企發展優勢這一根本目標，必須從大力改善本地發展環境、降低發展成本、創造集聚條件、激勵創新活力等方面支持民營企業再創發展新優勢。

因此，“十三五”時期，浙江省在再創民營企業發展新優勢問題上，一是要大力改善民營企業發展環境，形成政府真正珍視企業家這一最寶貴財富和全社會尊重、推崇企業家精神的良好氛圍。強化保護企業家及其企業的合法權益，大力發展混合所有制經濟，擴大民企在基礎設施、社會事業等領域發展空間。二是要加快培育高素質企業家梯隊。具體實踐中，要幫助老一代企業家拓展對新技術、新產業、新模式的適應力，提高國際化經營能力，幫助民營企業做好“傳、幫、帶”的交接規劃，推動家族企業社會化。同時，做好新生代企業家的培育工作，把新生代企業家的教育培訓納入到人才工作的整體規劃，全面提升新生代企業家群體的綜合素質。三是加大民營企業創新能力建設支持力度。積極支持民企“走出去”收購國內外先進技術、人才、品牌等戰略資源，建立研究開發機構和企業研究院。探索設立專門的戰略并購基金，支持浙江省優勢民企在重點產業核心技術上主動開展與央企、國內大企業、世界500強的戰略合作。更大力度支持科技人員創業，引進國內外創業型人才來浙創業，培育一大批科技型中小企業。四是加快培育一批本土跨國公司、高新技術上市公司。集中力量、擇優支持一批規模較大、經濟效益好、帶動能力強、產品具有競爭優勢的民營龍頭骨干企業，重點加強要素、平臺、人才、資本市場、科技創新和品牌建設等方面的全方位支持。建議在中心城市、都市區構筑若干浙商總部經濟平臺，集聚本土民企總部。支持龍頭骨干企業在全球主要市場設立各類營銷網絡、創立國際知名品牌、創設國際合作研發機構、建立全球生產基地。在民營龍頭骨干企業中培育一批扎根本土、全球化經營的跨國公司。

(二)構建先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”新格局

改革開放以來，制造業先行一直是浙江省經濟快速發展的重要引擎?，F階段，隨著浙江省工業化水平的不斷提升，服務業在經濟發展中所起的作用越來越重要，產業融合的趨勢日趨凸顯。2013年，浙江省服務業增加值占國內生產總值(GDP)的比重已達到46.1%，服務業對GDP增長的貢獻率達到47.2%，并連續十年快于GDP增速一個百分點左右，也快于同期工業增速，服務業明顯已經成為經濟平穩增長的穩定器和新引擎。但是，就浙江省實際而言，必須充分認識到先進制造業仍將是經濟發展的主支柱，不能否定制造業的主體地位。先進制造業是浙江省長期積累的參與國際分工比較優勢所在，也是產業結構優化的重點、搶占發展機遇的重點。目前，浙江省制造業的發展，需要借助現代信息技術的力量，提升傳統加工制造業裝備智能化水平。同時，也必須認識到，制造業發展到一定階段，其產品市場競爭力的提升更多地要靠服務業來支撐，價值鏈的分配越來越傾向于研發、工業設計、物流、營銷、品牌管理、知識產權管理、產品維護等生產性服務環節，而服務業發展也日益依賴高度發達的制造業。

因此，“十三五”時期，浙江省產業轉型升級的關鍵是實現構建先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”。一是做好“補鏈”文章，優先發展科技服務、創業金融、電子商務、信息軟件、現代物流、工業設計、職業教育、人力資源服務等若干關鍵性的生產性服務業。二是做好融合文章，推動制造業轉型升級。重點是從企業、價值鏈、行業層面做到“三個推動”：推動有條件的制造企業向服務型制造升級，實現從單一制造商向集成商、服務商發展；推動價值鏈升級，從加工制造等環節加快向研發設計、品牌網絡、供應鏈等環節延伸；推動傳統消費品制造產業向時尚產業轉變。三是做好升級文章，推動制造業結構升級，從勞動密集傳統產業為主逐漸轉向高技術產業和戰略性新興產業為主，重點發展新一代信息網絡、智能制造裝備、節能環保、新材料、新能源、生物醫藥、通用航空、海洋工程裝備等新興產業。四是做好育新文章，搶先發展基礎條件好、市場空間大的新興服務業，把浙江省有基礎、有獨特資源條件的旅游休閑、健康養生、文化、教育培訓等產業作為現代服務業發展的重要內容。

(三)搶占信息經濟“制高點”

加快信息化是繼工業化、城市化之后推動發展轉型的最重要趨勢之一，是當前階段我國一項重大國家戰略，能否緊緊住抓住我國信息經濟發展的重大機遇，成為浙江省實現轉型升級的關鍵。對于浙江省而言，信息經濟正處在由小做大做強的關鍵臨界點，具備“天時、地利、人和”的有利條件。具體來說，“天時”是指當前信息經濟正處在“爆發式”發展的重要時期。截至2013年底，中國網民規模突破六億，手機用戶超過12億，網絡購物用戶達到三億戶，全國信息消費整體規模達到2.2萬億元，電子商務交易規模突破十萬億元等，我國已是名副其實的“網絡大國”。在“地利”方面，浙江省電子商務和軟件、智能制造等信息產業發達，企業家資源豐富、重商文化濃厚，擁有世界上最大的電商交易平臺、世界最大的電商交易數據庫、世界最大的小商品批發市場。而“人和”，是指浙江省上下都形成了加快發展信息經濟的共識。

在具體實踐中，“十三五”時期浙江省搶占信息經濟“制高點”的關鍵是夯實信息基礎設施，推動信息基礎設施建設先行。加快積極推進寬帶浙江戰略，啟動浙江省“信息高速公路”計劃，把浙江省打造成全國乃至全球信息基礎設施最為先進的地區之一。同時，還要重視信息基礎設施建設統籌布局，將信息基礎設施納入產業發展、城鄉建設和土地利用規劃，既做到率先在城鄉普及各類網絡基礎設施，又做到布局合理，避免重復建設。同時，浙江省還要緊緊圍繞“七大中心、一個示范區”的發展定位，加快打造我國信息經濟發展的先行區，推進信息化與浙江省經濟發展關鍵領域四大方面深度融合。一是大力推進信息化和工業化的深度融合，制造與服務并重，軟件與硬件并舉，加快“信息化和工業化深度融合國家示范區”建設。二是大力推進信息化和新型城市化深度融合，以城市化建設需求帶動產業發展，以信息經濟發展提升城市智慧化程度。三是大力推進信息化和現代服務業深度融合，加快發展電子商務、物聯網、軟件和信息技術服務、互聯網金融、智慧物流、服務外包等優勢信息服務業；促進信息技術融入傳統服務業，培育新業態。四是大力推進信息生產和信息消費的深度融合。加強基于互聯網的新興媒體和內容服務建設；拓寬電子商務發展空間，建設跨境電子商務平臺，鼓勵電子商務“走出去”。

(四)調整優化浙江省空間布局

近年來，浙江省在推進空間結構的優化調整方面已取得了較好成效，但是空間布局仍然面臨生產、生活、生態三大空間功能布局不夠清晰、分工不夠合理、縣域經濟為重心的分散型布局逐漸顯露局限性以及中心城市集聚輻射能力偏弱、不足以帶動區域發展等多方面問題。為此，“十三五”時期浙江省空間發展結構應該圍繞服務轉型發展這一主線，著眼于推動空間布局與經濟社會發展轉型階段要求相適應，盡快培育層次分明、功能協調的空間發展結構。

在具體實踐中，進一步優化全省的空間布局，一是探索編制空間布局“頂層規劃”，統籌安排生產、生活、生態空間秩序。進一步做好規劃的頂層設計，進行統籌謀篇布局，以規劃為先導構建浙江省科學合理的空間開發結構。同時，進一步探索編制和實施省域國土空間總體規劃。在市縣域層面，積極探索“多規合一”，逐步建立從總體到局部、自上而下有機統一的空間規劃體系。二是主動實施都市區和“小縣大城”空間結構優化戰略。當前及今后一個時期，浙江省應當重點實施的空間發展戰略，要大力推動杭州、寧波、溫州和金華—義烏等四大都市區的建設，同時也要注重培育一批規模相對較小的都市區，比如臺州都市區、紹興都市區、嘉興都市區等。在都市區內，加快推進城際鐵路和城市軌道交通等交通網絡建設，切實提高都市區內通勤便利化水平。邊遠山區和海島，需要實施“小縣大城”戰略，集中力量推進人口、產業、公共服務等向縣城集中，增強縣城集聚能力，提高區域發展和保護的協調性。三是把中心城市和中心鎮培育作為重中之重。調整優化全省空間布局，首要任務是提升中心城市功能，花大力氣優化中心城市發展環境，使之成為高端要素、高端產業的集聚高地。大力發展高技術產業、現代服務業和總部經濟，進一步提升中心城市產業層級，確立其在區域產業鏈中的高端地位。同時，加快中心鎮建設作為完善城鎮化體系的重中之重來抓。按照人口集中、產業集聚和土地集約的要求，建設各具特色的現代小城市和風情小鎮。

(五)加大創新基礎設施和人力資本投入

創新基礎設施和人力資本積累越來越成為區域競爭的關鍵力量。改革開放以來，相比浙江省在有形物質資產上的投入而言，創新基礎設施和人力資本積累明顯不足，名校和知名科研院所數量較少，跟廣東、江蘇等省份還存在較大差距。為此，“十三五”時期乃至更長一段時期，浙江省應當把創新基礎設施和人力資本投入問題放在突出地位。具體實踐中，一是在創新平臺載體建設上聚焦重點、加大力度。集中力量創建一批高水平的高新園區，優先支持企業研究院、產業重點實驗室、企業技術中心、工程研究中心等平臺建設。同時，以研發、中試、科技中介、創業孵化等配套服務平臺建設為重點，擇優扶持建設一批專業、高水平的科技孵化器。二是把對創新人才的投入作為優先戰略。引入一批特色高等工程院校、大學研究生院和大學科技園。探索謀劃建設若干國際大學校區，作為有效嫁接國外知名高校的重要平臺。重點鼓勵行業龍頭企業、行業協會與院校合作創辦一批類似阿里巴巴商學院的專業化學院。更加靈活地運用稅收政策，擴大政策覆蓋面，除領軍人才外，有針對性瞄準企業中高管、高級技術人才，甚至可以覆蓋一般技術人員。要進一步創新股權激勵、職務發明的相關政策，進一步激發高校、科研機構科技人員的創新活力。三是推動形成創新平臺建設、人才開發要與產業發展協同的效應。圍繞重點產業的培育，將產業協同創新作為投入的重點方向，將企業、高校、科研機構等各種創新資源有效整合在一起。學校、學科、專業課程的設置和發展，以及相應的人才政策，也要與產業發展和市場需求緊密結合，有所側重。

(六)“一帶一路”戰略背景下構建高能級開放平臺

“一帶一路”建設是我國實施睦鄰外交戰略的重要舉措，也是我國拓展發展戰略空間的重要途徑。浙江省作為我國前沿開放陣地和經濟外向度最高的省市之一，需要在“十三五”時期重點對接好國家“一帶一路”戰略，積極主動發揮地理優勢。應做到以下幾個方面：

第一，加快推進寧波—舟山港一體化與國際化能級提升。在硬件上，加快新一代集裝箱泊位群以及長江經濟帶為主腹地的海鐵聯運集疏運體系建設。軟件上，加快寧波航運交易所建設，推進寧波保險創新綜合實驗區建設和寧波與舟山大宗商品交易所整合建設與升級等多方面工作。同時，加快實現寧波—舟山港航管理局的統一管理，推動“兩關”“兩檢”等整合方案研究，構筑新型口岸監管體系。

第二，強化甬舟向心力建設，不斷提高海洋經濟示范區發展水平。進一步加快健全寧波、舟山政府層面交流合作機制，加快兩市在合作項目的建設用地與投融資安排、稅費與GDP考核分成等領域的方案研究，明確寧波港集團、寧波航運交易所等優先參與舟山港域港航項目投資、建設、運營的辦法。積極深化浙滬合作，加快洋山區域開發，重點加快小洋山北側區域合作圍墾步伐，爭取將其納入上海自貿區功能范圍。繼續支持舟山自由貿易港區方案完善與爭取，規劃建設舟山國際旅游目的地。

第三，充分發揮義烏“一帶一路”戰略紐帶作用。深化義烏與寧波—舟山港聯動發展。加快金甬鐵路建設，使義烏更好地成為寧波—舟山港等輻射內陸、中亞的戰略紐帶。增強義新歐班列影響力，積極完善義烏與中亞、歐洲間國際鐵路貨運專列服務，加快研究開通到寧波、杭州、鷹潭等地支線。進一步提升義烏在浙江省乃至全國開放合作中的戰略定位，包括支持義烏爭取四省九方經濟協作區中心城市定位、國家鐵路集裝箱物流中心建設、金融創新與國際結算業務試點，支持義烏參與邊境與境外專業市場網絡建設、參與新疆絲路橋頭堡建設等。

第四，積極引導支持境外經貿合作區建設。把境外園區建設與浙江省經濟“騰籠換鳥”結合起來，支持以合作區模式實現境外產業梯度轉移，為省內重點發展總部經濟、高新技術產業、現代服務業騰出空間。在支持制造企業“走出去”的同時，同步支持浙江省金融、信息、物流、貿易、科研、培訓等企業“走出去”，以幫助解決好合作區及企業的“融資難、融入難、融合難”問題。同時，政府要主動加強與境外園區所在地政府的交流合作，加強政府對境外園區、境外公共服務平臺等的布局謀劃，創新拓展一批境外港口泊位與臨港合作區、跨境電子商務合作區等。

第五，大力支持跨境電子商務發展。按照多層次、多方式和全球化的思路，構建中小網商、專業化跨境電商和傳統外貿企業積極參與，第三方跨境電商平臺和自建平臺同步推進，境內外電商服務企業互動發展，賣出去和買進來有機結合，多種模式并存的跨境電子商務發展格局，建構完善的跨境電商服務體系，完善跨境電子商務進出口報關、檢驗檢疫、收結匯、支付服務、稅收等相關管理機制。

(七)支持地方金融業發展壯大

浙江省民間資本充裕，但地方金融業卻活而不強，地方金融機構實力偏弱，這與浙江省經濟大省的地位嚴重不符。浙江省必須將地方金融產業作為“十三五”乃至更長時期的戰略性主導產業，把握好國家金融改革和發展的方向，率先建立起有利于轉型升級的金融環境，加快發展壯大地方金融業。

第一，要做大做強地方金融機構。加快浙商銀行、杭州銀行、浙商證券等有條件的地方金融企業在境內外上市，培育全國性大銀行、大投行。積極發展面向小微企業的普惠制新型金融組織，依托溫州金改、麗水農村金改契機，率先發展民營銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等一批新型金融組織。進一步加快股份制改造，引入戰略投資者，組建戰略聯盟和開展兼并重組。條件成熟時，可將省信用聯社改組為省農業商業合作銀行集團，以資本為紐帶控股各縣級農信社(農商行)。

第二，重點打造全國重要的股權投資基金中心。繼續圍繞“民間財富管理中心”目標，集中優勢政策資源和環境資源，吸引和集聚全國股權投資機構，助推新興產業發展和企業改制上市。出資設立一批股權投資母基金，發展出一批專業的產業投資基金和創業投資基金。鼓勵國有企業參與設立產業股權投資基金。加大政策支持力度，在杭州都市區以及嘉興等地布局建設若干股權投資基金集聚區。順應國家已將中小企業股份轉讓系統試點擴大至全國的趨勢要求，更加重視股權交易中心的發展，搶占先機。

第三，培育發展特色金融產業。浙江省緊鄰上海國際金融中心，可以考慮將若干基礎好、前景廣、與產業轉型緊密結合的特色金融領域作為重點扶持和培育的方向，培育發展互聯網金融、科技金融、航運金融、供應鏈金融等特色金融產業。

(八)積極有序推進農業轉移人口市民化

浙江省一直是農業轉移人口大省，規模大、跨度大、多元化、省外流入人口多、新生代人口數量大、居家遷移程度高以及低學歷狀況嚴重等特點十分明顯。而在推進農業轉移人口市民化的具體實踐中，浙江省也還存在本地政府或居民在認可或接納農業轉移人口方面存在分歧，尚不能全面地分析和把握農業轉移人口給本地經濟社會發展帶來的利與弊。在農村產權問題上，農民土地財產權利尚不能實現合理換算與有效保障，宅基地的有償退出與保障房之間也不能達成順利掛鉤。在轉入地的承受能力方面，流入地的財政、土地、生態環境等各方面的承受力建設也還有待進一步進行體制機制創新和要素資源保障。因此，“十三五”時期推進農業轉移人口市民化既要積極，也要有序，要圍繞“人的城市化”這一核心目標，按照逐步放開和人群、領域、空間、時間“四個有序”的基本原則展開。

第一，針對農業轉移人口存在土地權益“進城不落戶”的顧慮，鼓勵各地以城鄉體制改革為突破口，推進農村“三權”制度改革，實現農民財產權利的市場化與城鄉要素的平等交換。加快土地確權、賦權進程，賦予農民更多的財產權利和土地財產處置權，推動城鎮戶籍準入與土地權利分離。在完善進城落戶農民承包地流轉和宅基地有償退出機制的基礎上，優先推進宅基地的確權頒證工作，推動建設全國統一的土地流轉市場，允許農民攜“指標”進城入戶。建立并完善農業轉移人口享受城鎮保障性住房與農村宅基地退出掛鉤的機制。

第二，完善實施差別化落戶政策。深化完善“居住證+積分制”管理制度，實現轉移人口“積分制”與“入戶地”選擇之間的掛鉤。放開建制鎮尤其是中心鎮和小城市的落戶限制，有序放寬中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。按照“先本地本省、后外地外省”的導向，因地制宜指導農業轉移人口落戶城鎮，鼓勵就地就近市民化。根據產業發展的空間布局，圍繞重點產業集聚區，按照“企業+個人+社區”的聯合評價機制，吸引符合條件的農業轉移人口優先落戶，享受社會保障和基本公共服務。

第三，設立農業轉移人口市民化成本分擔機制。合理評估農業轉移人口市民化的教育、公共衛生、低保、養老金補貼等成本支出，建立中央政府、地方政府、企業和個人之間的成本分擔機制。加大省級財政統籌力度，改變主要以戶籍人口為依據的資金經費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經費系數比例，提高省級財政統籌和轉移支付力度。圍繞“人的城市化”這一基本要求，構建和完善農業轉移人口市民化成本的動態評估體系，形成“客觀成本+主觀效用”相結合的系統評估原則。

第四，構建并完善城鎮建設用地、財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤的機制。改革現有財政分配關系，按照常住人口確定各級財政分成，探索建立農業轉移人口專項資金轉移支付制度，在科學核算的基礎上，實現各項公共服務的經費“費隨人轉”。積極向國家爭取在吸納跨省農業轉移人口的市縣區，提高城鎮公共服務支出中中央分擔比例，確保財權與事權的相互匹配。同時，探索建立城鎮建設用地與吸納農業轉移人口數量掛鉤的機制，采用跨區域核算的模式，做到“增減掛鉤”，確保省域范圍內以及省際之間的占補平衡。

(九)主動理性地應對人口老齡化

截至2013年底，浙江60歲以上戶籍人口占戶籍總人口的18.63%，80歲以上高齡老人超過140萬，已是全國老齡化程度最高的省份之一。在人口老齡化的嚴峻形勢下，一方面對全社會進一步增加養老投入提出新要求，要求改變過去重城市、輕農村，重治療、輕護理的養老資源結構。另一方面，勞動力的老化也將在很大程度上降低全省經濟增速。為此“十三五”時期，浙江省應在高效化解養老負擔和提高增長潛力的結合點上精準發力。

第一，構建養老服務體系，滿足老年人的特定需求。加大政府引導和社會參與力度，實現養老服務業的有序高效發展。進一步完善社區養老服務設施、改造無障礙環境，成立互助型、集中型居家養老服務組織來提高老年人居家養老的便捷性，鼓勵社會力量舉辦養老服務專業機構。推動醫療與養老機構合辦老年醫院，鼓勵二者建立雙向轉診、遠程醫療和長期駐點服務關系。加大養老護理投入，建立老年醫學中心和老年病?？啤Ｍ晟屏⒎ú⑿抻喤涮追ㄒ帲鞔_贍養人的精神慰藉義務。建立社區老年人活動組織，鼓勵社工和志愿者協助老年人開展文體娛樂活動。進一步提升欠發達地區和農村地區的養老服務水平，適度向經濟欠發達地區和農村地區傾斜財政性養老支出。盤活農村資產，鼓勵宅基地置換養老，豐富農村養老的實現形式。

第二，改革養老金體系，提高養老資產的積累和投資效率。逐步整合按照身份不同設計的社保制度，探索為全民提供基本年金，然后按照不同職業和資金來源建立補充養老保險或職業年金制度，并爭取職業年金的個稅遞延政策。探索建立適合浙江省省情的養老金投資運營模式。在制度先行、安全第一、獲取收益的原則下推動養老資產的多元投資和專業投資。借鑒國外先進的養老金投資運營模式，推動養老金投資一些安全性高、能夠產生一定收益的實體經濟，發揮養老資產投資在我省社會經濟建設中的引領作用。

第三，促進人力資源的供求平衡。推動有差別和選擇自由的退休制度，充分利用老年人力資源。延遲退休是應對老齡化的常規途徑，但是鑒于臨近退休的勞動者更新技能的能力普遍不足，單純提高退休年齡可能給部分勞動力帶來就業困難和失業風險。加強技能培訓，提高適齡人口的勞動參與水平。通過推進城鄉戶籍改革和農民工市民化，提高浙江省就業吸引力。同時通過發展職業教育和培訓，促使大學生、城市待業人群、農業轉移人口提高勞動力市場競爭力。推動產業轉型，減少勞動密集型行業的用工需求。利用信息化改造傳統工業，提高生產過程的智能化和自動化水平。同時引導浙江勞動密集型企業將制造環節向省外轉移或外包。

(十)加快轉變地方政府治理方式

現階段，地方政府治理普遍面臨治理理念上“重管制、輕協調”，治理重點上“重經濟、輕社會”，治理方式上“重審批、輕監管”，以及治理模式上“重程序、輕效率”等方面的問題。為此，“十三五”時期，浙江省需率先推進政府治理現代化建設，營造發展環境新優勢。

第一，積極轉變職能，把增強公共服務能力放到更加突出位置。重點增強社會保障、社會救濟、基礎教育、基本醫療等有效提供，增加相應的財政支持規模和比重，同時切實把干凈空氣、干凈水、干凈土壤、較高森林覆蓋率等納入公共服務提供范疇。加強公共服務科學配置，包括按照城鄉一體化要求向基層傾斜、向所有常住居民公平覆蓋；支持社會資本、非盈利組織積極有序設立和運營醫院、學校、養老、文化等機構，不斷豐富公共服務供給形式和層次。推動從以GDP為主導的政績考核體系轉向以公共服務為取向的政績考核體系。

第二，繼續簡化事前審批，科學增強事中事后監管服務能力。一要不斷深入推進優化“四張清單一張網”的行政審批制度改革，繼續瘦身政府權力清單、企業投資項目負面清單、財政專項資金管理清單，優化政府責任清單，完善政務服務網，賦予市場主體更多自由權。二要加強放權與監管模式創新有機同步，進一步研究和劃清部門職責邊界，明確公共服務事項，完善各級政府、相關部門的責任目錄清單，加快建立以事中事后為主體的現代化政府監管服務體系。三要加強社會組織培育與政府充分授權，充分發揮其對政府治理現代化的支持支撐作用，加快官辦行業協會、商會、學會、聯誼會等改革，加快民間社會組織的規范性建設，形成激勵約束機制，同時結合充分授權，加大政府購買公共服務力度。

第三，減少政府管理層級與環節，不斷提高行政效率。以行政管理橫向扁平化入手，開展大部門制改革整體謀劃，適當減少一級、二級部門數量，支持通過部門內設業務處室的跨部門優化來避免大部門制度改革不徹底、改革次數越多行政流程越長、權責越分散的詬病。同時，深化“省管縣”體制改革，對設區市所轄周邊縣(市)，可選擇性進行縣(市)改區行政區劃調整，以擴大區域中心城市發展空間，其他縣(市)則與設區市分離，直接由省政府管理。

第四，注重發揮智庫作用，有效提升政府科學決策能力。加快培育浙江省新型智庫，提升科學決策水平。建議制定出臺《重大政府決策專家咨詢論證辦法》，完善各類智庫參與決策的機制。實施外腦智庫計劃，進一步發揮專家學者的咨詢作用，推動政府決策采購智力服務。圍繞服務戰略規劃和重大政策的制定、政府運作效率的評估、人才培養和儲備，讓各類智庫真正參與到決策咨詢中來。在有效整合的基礎上將智庫當作智力型公共服務機構采取特殊的稅收、績效分配政策強化智庫能力建設，吸引專業人才進入智庫。建立智庫與黨政人才“旋轉門”機制，加強政府部門與研究機構人員交流，優先引進有實際工作經驗的人員補充到研究人員隊伍中來；推進研究人員到政府部門或市縣掛職鍛煉，提高研究人員結合實際的研究水平。改善各研究機構工作條件，積極采取干部培訓、外出考察、交流掛職等措施，提高調研工作人員研究能力和服務調研的水平。建立吸納國際化人才進入政府咨詢機構的渠道，增強智庫實力和影響力。采取鼓勵政策大力培育高校、社會機構發展民間專業性智庫。依法支持全國、境外優秀智庫在浙江省開展活動，設立分支機構或區域性總部，提高智庫良性競合水平；健全吸納國際化人才進入智庫，不斷提升智庫國際化視野與合作能力。進一步完善智庫治理機制，增強體制機制靈活性、研究方向獨立性、咨詢成果評價包容性，不斷提高決策咨詢成果含金量。完善激勵機制，制訂獎勵辦法，鼓勵專家積極開展決策研究與咨詢活動，對創新性強、切合實際、已被采納或部分采納的決策研究與咨詢成果，經評審給予精神和物質雙重獎勵。

參考文獻:

1.黃勇、董波、陳文杰：《“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型的意義與構想》，《浙江經濟》2013年第11期。

2.編寫組：《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2013年版。

3.楊偉民：《發展規劃的理論和實踐》，清華大學出版社2010年版。

4.黃勇主編：《浙江省發展規劃研究院2013年度報告》，中國計劃出版社2014年版。

5.浙江省經濟體制改革工作領導小組辦公室、浙江省發展和改革委員會編著：《透視浙江改革開放30年》，浙江人民出版社2009年版。

6.浙江省人民政府咨詢委員會編著：《未來浙江可持續發展》，紅旗出版社2012年版。

責任編輯：沈家文、方虹

作者簡介：黃勇，浙江省發展和改革委員會副主任、浙江省發展規劃研究院院長、研究員。

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*本文是浙江省發改委、浙江省社科聯“十三五”規劃前期研究公開選聘課題的研究成果，黃勇主持，課題組成員包括傅金龍、朱李鳴、潘毅剛、何壘、施紀平、秦詩立、廉軍偉、郎金煥、張偉明等。