論基層維穩中人民調解工作的優化

董圓圓

隨著社會經濟水平的不斷提高，各種矛盾糾紛也是層出不窮，基層人民調解作為調解矛盾糾紛的一種手段，為司法機關減輕了壓力。但是基層人民調解存在的一些問題也是不容忽視的，我們必須意識到基層人民調解在基層維穩中的重要性以及當下基層人民調解存在的一些問題，采取措施優化基層人民調解，讓其在基層維穩中發揮重要的作用。

一、人民調解與基層維穩

（一）人民調解的含義

人民調解是指由特定主體主持進行的以調解民間糾紛為內容的帶有一定法律屬性的行為。具體來說，人民調解是訴訟外調解的一種，是指在人民調解委員會的作用下，以國家法律、法規、規章和社會公德規范為依據，對民間糾紛雙方當事人進行調解、勸說，促使他們互相諒解、平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的活動。

人民調解的范圍包含了民事糾紛、交通事故、醫療事故、土地糾紛以及其他個案等。與其他糾紛解決方式相比，人民調解具有自愿性、非程序性、協調性、靈活性以及“第三方的非決定性”等特征。

（二）人民調解在基層維穩中的作用

1.解決糾紛防止矛盾激化。人民調解在化解矛盾糾紛中起到了“第一道防線”的作用。一方面，人民調解可以在糾紛發生后較短的時間內解決糾紛，就近化解矛盾，減少了煩瑣程序；另一方面，人民調解是一種柔性的糾紛解決機制，有利于克服與糾正法律的剛性。相較于訴訟、仲裁、信訪等調解方式，人民調解具有一定的靈活性和柔性，在解決矛盾糾紛的過程中更加靈活，可以更好地協調雙方的利益沖突問題，防止矛盾激化。

2.促進基層民主自治的實現。人民調解是基層民主自治的一種表現形式，人民調解制度的確立以及運行體現了基層民主自治的完善。人民調解委員會設立在基層，并且在全國各地遍地開花，其成員來自群眾，自助自主協調，充分體現了基層民主自治；此外，我國已形成了以村民委員會、人民調解委員會、居民委員會為基礎，包括鄉鎮、街道、企事業單位、社會團體、其他組織在內的多層次、多形式、立體化、網絡化的人民調解組織系統。人民調解制度的完善，在一定程度上促進了基層民主自治的發展。

3.減輕人民法院的負擔。隨著我國經濟的發展，近年來各種社會糾紛也在不斷增多，但是我國的司法體系還不夠完善，法律人員配備不齊，在案件處理的過程中存在效率低下等問題，積壓了大量糾紛案件。人民調解制度的落實，使得一些相對簡單的糾紛案件在基層得以解決，既加快了糾紛案件處理的效率，也減輕了人民法院的負擔，使得法律資源可以優化配置。

4.維護社會穩定。人民調解是基于社會調整的需要而產生的一種不可或缺的社會手段。人民調解解決的是基層糾紛案件，以及最普通又最多見的社會糾紛。人民調解制度的完善與落實，使得社會中的一些糾紛矛盾得以及時有效地解決，防止了矛盾的惡化，維護了社會穩定。人民調解工作做好了，就可以消除許多社會不安定因素，有利于社會綜合治理。

二、現階段人民調解在基層維穩中面臨的問題

（一）人民群眾對人民調解的認識存在誤區

近年來，隨著社會經濟的不斷發展以及文化建設不斷深入，人民的維權意識以及法律意識明顯提高，但是人民群眾對于人民調解的認識還存在一定的誤區。首先，人民對調解員的立場存在認識誤區。在我國，人民調解員的立場應該是中立的，以客觀公正的角度，在法律法規的基礎上進行人民調解，但是很多人把調解員當作其中一方的“說客”，認為調解員在進行調解時存在偏向性心理。其次，人民群眾過于輕視人民調解的作用。很多人把人民調解工作認為是只能處理鄰里之間雞毛蒜皮的小事，認為人民調解無法像法院那樣對案件做出有效的處理，并且認為人民調解的結果不具有有效性，難以落實。

（二）基層調解隊伍的素質有待提高

現階段，我國基層調解隊伍的素質良莠不齊，有待提高。主要表現在兩個方面：一是基層調解人員的專業素質不高。基層調解組織中的調解員大部分都是從其他部門抽調出來的，他們大多沒有進行過專門的培訓，對調解工作的技巧、手段等都不是特別的了解，缺乏相關的法律法規以及調解知識，對國家政策、方針的掌握和解讀也不是特別的到位。二是基層調解員的職業素養和道德素養急需加強，一些調解員在開展調解的過程中私收他人錢財，為錢效力，腐敗現象突出，忽視了調解員的立場和原則。

（三）人民調解組織職能弱化

盡管基層人民調解組織已經建立起來，但是調解人員大部分是從其他部門選調出來的，或者身兼數職，形成了“一套人馬，幾塊牌子”的局面。調解員同時還要做好其他工作，受到其他工作的牽制，不能全身心投入到調解工作中，影響調解工作的質量。同時，部分基層單位還存在著“只設機構不配人員和工作經費”的情況，使得人民調解組織成了一個空架子，人民調解職能弱化。

（四）人民調解存在隨意性

人民調解的隨意性一方面表現為調解地點和時間比較隨意，進行調解的場合可能是當事人家里也可能是調解員的辦公室，甚至也可能是飯桌上；另一方面表現為人們對待調解結果的隨意性。由于調解協議不具有法律約束效力，全憑雙方當事人意愿，當一方對調解協議不滿時，也存在事后毀約的情況，調解委員會的法律地位和調解協議的法律效益都無法確定和保證。

三、人民調解在基層維穩中出現問題的成因

（一）法律宣傳不到位

人民調解之所以在基層維穩中存在著眾多問題的一個重要原因是法律宣傳不到位，基層人民調解法沒有落到實處。由于有針對性的法律宣傳不到位，相關部門未對人民調解做相應的宣傳，導致人民對人民調解制度本身的機構、職責、作用不清楚；調解員對基層人民調解法也不夠了解，沒有足夠的相關法律知識，是調解工作出現問題的重要原因之一。

（二）一些部門基層維穩意識欠缺

一些政府部門缺乏維穩意識，缺乏大局意識，對基層人民調解制度不屑一顧是人民調解職能弱化的重要原因。相關部門沒有將維穩工作作為重點任務來抓，沒有將維穩工作作為自己的第一任務來抓，沒有意識到人民調解在基層維穩中發揮的重要作用。更有甚者，一些部門將前來要求調解的老百姓看作是找麻煩，對于群眾多次反映的問題和正當訴求進行搪塞、推諉、拖拉、置之不理或處置不及時、失當，就會使積怨加深、矛盾激化。

（三）基層維穩工作主體多元化

目前，大部分的基層政府都設立了綜治辦、信訪辦、司法所、勞動關系矛盾調解中心、家庭糾紛調解中心等組織機構，這些機構都具有開展民事調解的職能，既相互獨立又相互牽扯。在分工上，這些機構部門調解領域劃分不清晰，不同的機構經常會出現交叉的調解領域。對于一些遞交上來的糾紛案件，很多相關部門都會相互推諉。在一些共同處理的調解案件中，也經常出現由于參與調解的機構太多，調解人員內部意見不統一的情況，這種調解主體的多元化，易使調解工作的進程和效果受到影響。

（四）人民調解制度不完善

現階段人民調解制度出現的這些問題，在很大程度上都是由于人民調解制度自身不完善。首先，人民調解的范圍以及各個調解組織機構的職責范圍缺乏明確規定，對于適用于法院或者人民調解案件的裁量界限不明。其次，關于人民調解協議的效力問題。由于對人民調解協議的效力問題沒有制度上或者法律上的規定，致使人民調解的認可度不高，人民調解所達成的協議也經常得不到履行。

（五）缺少追究問責機制的約束

基層政府對于人民調解的態度一般都是比較懶散的，覺得矛盾糾紛能處理好就處理，處理不好還有法院等審判機構可以解決。因此，對基層調解單位以及調解人員的要求都比較松，對矛盾糾紛的調解也有一定的隨意性，缺少追究問責機制的約束，對于調解過程中出現的一些不負責任的行為缺少懲罰措施。

四、優化人民調解工作的思考

（一）充分利用傳媒載體，加大對人民調解制度的宣傳力度

傳媒載體包括了網絡、電視、廣播、報紙等，具有時效性、共享性、多樣性等特點。應充分利用不同傳媒，形成優勢互補，發揮傳媒的綜合效應，以達到人民調解制度宣傳的最佳效果。

1.開展網絡人民調解專題教育。“以網絡為載體是用先進文化占領新的思想陣地的迫切要求。”隨著互聯網的覆蓋面越來越廣，網民的數量也越來越多，網絡已成為一個重要的思想陣地而且影響也越來越大。因此，利用網絡來進行人民調解制度的宣傳，可以擴大其覆蓋面和影響力，使大批網民能夠通過網絡獲得關于人民調解制度的相關信息。也可以在網絡上開展人民調解專題教育。人民調解制度相關內容以專題的形式出現在網絡上，可以讓大家系統地、全面地了解基層人民調解制度，在較短的時間內實現人民調解制度相關內容的普及，提高人民調解制度的影響力。

2.加大電視、報刊等對人民調解的宣傳力度。在運用網絡這種新傳媒宣傳人民調解制度的同時，也不能忽視傳統傳媒載體的作用。可以通過電視來循環定時播放關于人民調解的宣傳片、微電影等，利用多種形式來加強人民調解在電視上的宣傳力度，同時可以利用報刊等來對人民調解做相關報道，讓人民調解的宣傳全方位地進入人民群眾的視野，從而提高人們對人民調解制度的理解。

（二）對相關部門調解人員進行專職培訓

針對基層調解人員存在的專業素質和職業素養有待提高的問題，可以通過對基層人員進行專職培訓來改善這一現象。在專職培訓中，首先應該讓調解員掌握人民調解制度的所有內容，了解相關法律法規；其次，為提高人民調解的效果，更好地為人民服務，調解員還需要掌握一定的調解技巧。

1.掌握沖突緩解方法。在調解過程中，當事人雙方往往是針鋒相對，如果處理不當，很容易使矛盾激化。作為調解員，必須掌握一定的沖突緩解方法，讓調解有序進行下去。在調解之初，要注意當事人雙方的心理情緒，及時疏導分流，及時調整利益關系，把握好處理關系的度，盡量做到公正客觀。同時，需要掌握處理沖突的一些典型方法，如“熱處理法、冷處理法、隔離法、轉移法、調解和限制方法”，靈活運用這些沖突緩解方法，可以引開沖突雙方的注意力，使調解有序的進行下去。

2.學會延伸思考、換位思考。作為調解員，在調解過程中不能僅憑當事人其中一方的片面之詞，要統籌雙方，充分了解調解雙方的想法，在調解的過程中要考慮到自己的調解方式及建議可能帶來的效果，以及雙方的接受程度，等等。同時要換位思考，盡可能平衡雙方的心理，為當事人雙方多考慮。

3.重視疏導溝通作用。正確的疏導溝通方式可以有效推進調解進程，使調解向著一個良好的方向發展。因此，要正確運用疏導藝術。疏導藝術是疏導方法的延伸，正確處理人民內部矛盾時所采取的討論的方法、批評的方法、說服教育的方法就屬于疏導方法。在疏導的過程中，要注意從善意的立場出發，獲得他們的信任，聯系實際，尤其是要疏通情緒，打破僵局，為調解雙方營造一個良好的調解氛圍，這樣才有利于調解的順利進行。

4.在調解過程中注意語言藝術的運用。調解員在進行調節的過程中要了解對方的性格，根據不同的對象選擇語言的內容和表達方式，因人而異，減少當事人的排他性心理；另外，調解員在進行調解的過程中要言中有情，要讓當事人感受到調解員的真誠負責。語調要柔和，避免命令式的口吻或不耐煩的語氣；此外，語言也要簡潔易懂，最好富有幽默性，可以緩解調解現場的氣氛，緩解壓力。更重要的是，調解員只有抓住當事人雙方的心結，才能夠說服雙方。

（三）推進人民調解工作的規范化建設

1.制定和完善人民調解員制度。制定完善的基層人民調解員制度，將調解員的選聘、培訓、任職、責任追究等制度化，使基層人民調解員的工作規范化。一方面，要建立人民調解員崗前培訓制度和定期培訓制度， 提高調解員的職業素質；另一方面，可以通過引入專業人才的方式來彌補現在公開招考方式的不足，還可以引入律師參與社會矛盾糾紛的解決，嘗試推行首席人民調解員制度等。

2.加強人民調解工作制度建設。要提升基層人民調解在基層社會的認可度，必須加強人民調解工作制度建設。要對人民調解的地點以及要求、效力做出規定，尤其要落實《人民調解工作績效評估標準》，對每一次的矛盾糾紛案件都要做好記錄，事后做好分析。嚴格工作程序，對基層人民調解員的懶散和隨意作風進行整頓，加強規范化建設，做到統一，有力推動人民調解工作的良性發展。

3.完善矛盾糾紛解決機制。一要建立矛盾糾紛排查工作機制，安排相關部門對管轄地區進行定期排查，及時發現矛盾糾紛，并對各類矛盾糾紛進行匯總分類并及時處理，同時還要對已經調解好的矛盾糾紛案件進行追蹤調查，確認調解協議是否落實；二要落實矛盾糾紛調解保障機制，主要包括經費保障和機構保障。要認真落實人民調解工作的各項費用，做到“專款專用”，同時，在面對基層機構“身兼數職”“主體多元化”的實際情況下，要保證基層調解人民調解機構的人員配置，并保證有調解人員可以隨時待命，逐步實現調解人員專職化。

（四）完善與司法調解的銜接

法院應就矛盾糾紛事件進行衡量，對于符合庭前調解或者可以避免司法調解的可以轉接于人民調解，同樣對于一些比較大的人民調解難以解決的糾紛也應轉接于司法調解；司法調解與人民調解之間要進行良好的信息溝通與互動，及時交流相關信息，以更好的合作解決糾紛，提高解決糾紛的效率，同時可以減輕人民法院的負擔。

（作者單位：中南大學馬克思主義學院）