全面推進(jìn)資源稅改革提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平

國家稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司

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全面推進(jìn)資源稅改革提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平

國家稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司

資源是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。工業(yè)文明快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高速增長過程中，不可避免付出了巨大的資源、環(huán)境代價。世界上主要發(fā)達(dá)國家都對自然資源開征稅費(fèi)，經(jīng)過長期的實(shí)踐形成了各具特色、相對完善的制度體系，總結(jié)分析這些國家的資源稅費(fèi)制度，對我國以資源稅改革推進(jìn)綠色發(fā)展有一定的借鑒。當(dāng)前我國面臨資源短缺、生態(tài)脆弱、環(huán)境污染等突出矛盾，必須采取有效措施，節(jié)約資源能源，減少污染排放，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平。作為調(diào)控生產(chǎn)起始階段資源開采環(huán)節(jié)的綠色稅種，資源稅全面改革在新形勢下承載著促進(jìn)自然資源科學(xué)利用、倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重任。根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，我國在總結(jié)前期資源稅改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓住有利時機(jī)，自7 月1日起全面推開資源稅從價計征，清費(fèi)立稅，擴(kuò)大征稅范圍，通過稅收調(diào)節(jié)促進(jìn)綠色發(fā)展。

一、國際資源稅費(fèi)制度的借鑒和啟示

（一）國際資源稅費(fèi)制度簡介

在礦產(chǎn)資源的所有權(quán)上，除美國等極個別國家外，絕大多數(shù)國家都規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有。國家可以憑借多重身份從礦產(chǎn)資源經(jīng)營活動中取得財政收入，如憑借政治權(quán)力課征相應(yīng)稅收，憑借所有者身份獲取租金收入，以收費(fèi)形式要求礦山企業(yè)支付特定的公共服務(wù)成本補(bǔ)償。經(jīng)過長期實(shí)踐，世界各國逐漸形成了相對完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。除一般性的增值稅、企業(yè)所得稅之外，還包括權(quán)益金、地面租金、資源稅（采礦稅）、資源租金稅等專門稅費(fèi)。

1.在出讓轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，征收權(quán)益金，在保有環(huán)節(jié)征收地面租金。權(quán)益金是國家在出讓礦業(yè)權(quán)時，向受讓人收取的費(fèi)用，有的國家也稱“簽字費(fèi)”。國家在出讓優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源（比如礦床賦存條件好、品位高、便于開采）時，向礦業(yè)權(quán)受讓人一次性收取較高的金額，反之則收取較低的金額，從而體現(xiàn)了級差收益分配。權(quán)益金的征收對象主要是已知礦床或前景較明朗地區(qū)的礦產(chǎn)資源。在競爭充分的情況下，一般采用拍賣方式出讓礦業(yè)權(quán)。這種方式不僅能夠較充分地保證政府收入，也是配置礦業(yè)權(quán)的有效方式。美國、哈薩克斯坦、喀麥隆、乍得、利比亞、尼日利亞、哥倫比亞等國均征收類似的權(quán)益金。

地面租金是指礦山企業(yè)因從事礦產(chǎn)資源活動占用了土地而向國家支付的土地使用費(fèi)，也稱礦地租金、土地使用費(fèi)等，一般按面積計算，每年繳納。大多數(shù)國家地面租金又分為探礦權(quán)租金和采礦權(quán)租金。目前，澳大利亞、美國等均向礦業(yè)權(quán)人征收地面租金。聯(lián)合國開發(fā)技術(shù)合作部在起草《某國礦產(chǎn)開發(fā)法》參考樣本時也設(shè)計了地面租金。地面租金類似于我國征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。

2.在開采環(huán)節(jié)，征收資源稅（采礦稅）和資源租金稅。大多數(shù)國家采取從價征收方法征收資源稅（采礦稅）。從負(fù)擔(dān)水平看，原油、天然氣較高，一般為計稅收入的10%-40%，煤炭、金屬礦一般為2%-12.5%。此外，一些國家對低價值的礦產(chǎn)實(shí)行從量定額的方式計征資源稅。

資源租金稅又稱超額利潤稅，用于調(diào)節(jié)資源級差收益。澳大利亞是最早開征資源租金稅的國家，于1987年對海上石油開征了石油資源租金稅，2012年又?jǐn)U大到煤炭和鐵礦石（現(xiàn)已停征）。我國征收的石油特別收益金與此類似。

（二）世界主要發(fā)達(dá)國家稅費(fèi)制度的特點(diǎn)

1.資源稅征收方式以從價定率為主，從量定額為輔。美國、澳大利亞、俄羅斯、巴西、加拿大等主要礦產(chǎn)資源國家對煤炭、石油等多數(shù)礦產(chǎn)品均實(shí)行從價定率征收，對低價值的少數(shù)礦產(chǎn)（如沙石等）實(shí)行從量定額征收。

2.資源稅征收范圍包括礦產(chǎn)品和其他自然資源。美國將森林資源等納入征稅范圍，俄羅斯將土地、草原、森林、海洋和灘涂納入征稅范圍，美國、俄羅斯、巴西、荷蘭、法國、芬蘭等國開征了水資源稅。

3.在資源稅管理中賦予地方較大的自主權(quán)。美國對聯(lián)邦所有的油氣、煤炭等開采行為征收權(quán)益金，同時各州還可自主決定對本區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源征收采礦稅。

（三）我國資源稅制度存在的問題

對比世界主要發(fā)達(dá)國家的資源稅制度，我國資源稅改革在尚未全面推開之前，除原油、煤炭等6個稅目以外，上百個計征資源稅的礦產(chǎn)品仍實(shí)行從量定額計征，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，主要存在以下問題：

1.計稅依據(jù)缺乏彈性，不能合理有效組織收入。大部分資源品目資源稅仍實(shí)行從量定額計征，相對固化的稅額標(biāo)準(zhǔn)與體現(xiàn)供求關(guān)系、稀缺程度的資源價格不掛鉤，不能隨價格變化而自動調(diào)整。在資源價格上漲時不能相應(yīng)增加稅收，價格低迷時又難以為企業(yè)及時減負(fù)，資源稅組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能不足，與礦業(yè)市場發(fā)展不適應(yīng)。

2.征稅范圍偏窄，許多自然資源未納入征收范圍。現(xiàn)行資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場、灘涂等資源未納入征收范圍，未能全面發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約保護(hù)的作用。

3.稅費(fèi)重疊，企業(yè)負(fù)擔(dān)不合理。各地涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金項(xiàng)目較多，許多收費(fèi)基金與資源稅征收對象、方式和環(huán)節(jié)相同，調(diào)節(jié)功能相似，造成資源稅費(fèi)重疊，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4.稅權(quán)集中，不利于調(diào)動地方積極性。除海洋原油天然氣資源稅外，其他資源稅均為地方收入，但地方政府僅對少數(shù)礦產(chǎn)品的具體適用稅率有確定權(quán)，多數(shù)礦產(chǎn)品的稅率均由中央統(tǒng)一確定，地方政府不能因地制宜、因時制宜完善相關(guān)政策，不利于調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性。

二、我國全面實(shí)施資源稅改革的時機(jī)選擇

（一）我國資源稅制度沿革

我國的資源稅開征于1984年，對在我國境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開采的單位和個人征收。1994年國務(wù)院頒布了資源稅條例，確定了普遍征收、從量定額計征的方法。目前征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類。2011年國務(wù)院修訂了資源稅條例，增加了從價定率計征方式。自2011年11月1日起，在全國實(shí)施原油、天然氣資源稅從價計征改革；自2014年12月1日和2015年5月1日起，分別實(shí)施了煤炭和稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革，并全面清理相關(guān)收費(fèi)基金。上述改革總體運(yùn)行平穩(wěn)，對調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系、促進(jìn)資源合理利用發(fā)揮了積極作用。近十年來資源稅收入增長迅速，年均增長率約為27%。2015年資源稅收入1035億元，約占地方稅收入的1.8%，成為資源富集地區(qū)重要稅收來源。原油等6種礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革完成后，采用從價計征方式征收的資源稅，已占資源稅總量的60%以上。

（二）通過前期改革積累經(jīng)驗(yàn)

前期資源稅改革的實(shí)踐探索，為全面推進(jìn)資源稅改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是把清費(fèi)立稅、規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系作為改革前提，堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，將合理收費(fèi)平移到資源稅中；二是把實(shí)行從價計征，建立與市場機(jī)制相適應(yīng)的公平合理的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制作為改革核心；三是把穩(wěn)增長、總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)作為改革底線；四是把實(shí)施差別化稅率、促進(jìn)資源保護(hù)以及節(jié)約利用作為改革要求；五是把落實(shí)好稅收優(yōu)惠政策和提供高效便民的征管服務(wù)作為改革保障；六是適當(dāng)下放稅政管理權(quán)、調(diào)動地方積極性，有利于上下共同做好資源稅改革政策的設(shè)計和落實(shí)工作，提高資源稅改革的針對性和實(shí)效性；七是通過調(diào)整征稅對象、設(shè)計平均折算率或換算比，既使資源稅制順應(yīng)了礦業(yè)市場發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，又平衡了應(yīng)稅產(chǎn)品開采環(huán)節(jié)和洗選加工環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平，有利于促進(jìn)資源企業(yè)正常經(jīng)營和資源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（三）資源市場變化為全面推進(jìn)改革提供了機(jī)遇

自2012年以來，受到金融危機(jī)和世界主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長乏力等因素影響，國際資源市場下行，我國礦產(chǎn)資源價格總體上處于逐步下降的態(tài)勢，目前已接近資源價格谷底。在價格處于底部時進(jìn)行改革，既不會增加礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)，又不會導(dǎo)致礦產(chǎn)品下游價格上漲。因此，當(dāng)前是全面推出資源稅從價計征改革的有利時機(jī)，各方面阻力最小。

三、我國資源稅全面改革的綠色設(shè)計

全面推進(jìn)資源稅改革確定了“清費(fèi)立稅、合理負(fù)擔(dān)、適度分權(quán)、循序漸進(jìn)”四項(xiàng)原則，核心是要在清費(fèi)基礎(chǔ)上全面建立資源稅從價計征機(jī)制，并將涉及國計民生的水資源納入改革試點(diǎn)范圍。認(rèn)真研讀改革文件可以發(fā)現(xiàn)，此次資源稅改革在政策設(shè)計層面多重契合了綠色發(fā)展理念，是對我國完善綠色稅制、促進(jìn)綠色發(fā)展的有益探索。

1.對市場規(guī)律的充分尊重。資源稅全面從價計征建立了稅收與資源價格直接掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制，在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，更好體現(xiàn)了稅收的自動調(diào)節(jié)功能。當(dāng)資源價格上漲、企業(yè)效益增加時，資源稅隨之增加，將有效抑制資源價格上漲過快和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的過熱；當(dāng)資源價格下降、市場低迷時，能夠自動減少企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)發(fā)展活力，保障礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行。

2.對資源節(jié)約集約利用的有效引導(dǎo)。針對我國資源短缺、開采利用效率低、消耗總量大、浪費(fèi)現(xiàn)象突出等問題，此次改革調(diào)整了從量計稅的政策，實(shí)現(xiàn)了資源稅收入與資源價格掛鉤。改革原則上對資源賦存條件好、價格高的多征稅，對條件差、價格低的資源少征稅，對綜合利用以及符合條件充填開采和衰竭期礦山的資源給予稅收優(yōu)惠政策支持，建立有效的資源開采約束和激勵機(jī)制，引導(dǎo)礦業(yè)企業(yè)摒棄采富棄貧，“吃白菜心”的資源開采方式，提高資源利用效率。

3.對人們綠色發(fā)展期盼的積極呼應(yīng)。我國水資源嚴(yán)重短缺，其中超采最為嚴(yán)重的河北省地下水位下降、地面沉降等問題突出，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到生態(tài)環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展。此次在河北省開展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，將地表水和地下水納入征稅范圍，并針對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水提高了稅額標(biāo)準(zhǔn)。改革將在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上在全國推開，將有效抑制地下水超采和不合理用水需求，引導(dǎo)人們杜絕用水浪費(fèi)，養(yǎng)成節(jié)約用水的生態(tài)保護(hù)意識和習(xí)慣。

4.對資源稅費(fèi)項(xiàng)目的清理規(guī)范。針對目前資源稅費(fèi)重疊，一些地區(qū)企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)象，此次改革將稅費(fèi)統(tǒng)籌考慮，一方面，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收價格調(diào)節(jié)基金，取締地方違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目，從源頭上堵住了亂收費(fèi)的口子；另一方面，在測算稅率時堅(jiān)持了稅費(fèi)平移原則，保證企業(yè)負(fù)擔(dān)控制在合理區(qū)間，既總體上實(shí)現(xiàn)了企業(yè)減負(fù)，又為規(guī)范政府非稅收入探索了路徑、提供了借鑒，有利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境的持續(xù)改善。

圖 / 李鴻翔

責(zé)任編輯：王平