地方財(cái)政預(yù)決算偏離問題及對(duì)策探究

張衛(wèi)偉

摘要：地方財(cái)政預(yù)決算偏離度是反映地方政府預(yù)算管理水平的一個(gè)重要指標(biāo)。本文從預(yù)決算偏離形成原因的角度出發(fā)，闡述縮小偏離的有效措施，提高管理水平。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政 預(yù)決算 偏離原因 解決對(duì)策

預(yù)決算偏離度是指經(jīng)各級(jí)人大審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支與其實(shí)際執(zhí)行的政府決算收支兩者之間的差異，預(yù)算本身是一種收支計(jì)劃，預(yù)決算本身出現(xiàn)差異當(dāng)屬正常。但是財(cái)政預(yù)決算偏差過大降低了預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性，影響編制跨年度預(yù)算制度，影響地方政府債務(wù)管理。

一、 地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離的原因

（一）收入預(yù)測(cè)未充分反映實(shí)際情況

地方財(cái)政收入按照來源分為稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入，在對(duì)政府的收入進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，通常都是與生產(chǎn)總值增長率掛鉤，既造成收入預(yù)算的不準(zhǔn)確，也助長了各級(jí)政府片面追求生產(chǎn)總值增長率的沖動(dòng)。然大多數(shù)情況下，財(cái)政部門無法有效控制預(yù)算編制政策的變化，間接導(dǎo)致無法提高預(yù)算編制水平、政策核算成本。從稅收角度考慮，一方面，指令性的稅收計(jì)劃，經(jīng)過逐層分解，成為各級(jí)稅收機(jī)關(guān)必須完成的任務(wù)底線；另一方面，現(xiàn)行的稅收征管激勵(lì)機(jī)制會(huì)驅(qū)動(dòng)稅收機(jī)關(guān)加強(qiáng)稅收超征力度，加之財(cái)政收入是現(xiàn)行政績考核體制下一個(gè)非常的重要指標(biāo)，在一定程度上也會(huì)放大財(cái)政收入規(guī)模，使得超收成為必然。非稅收入近幾年的增長率呈現(xiàn)持續(xù)上漲的趨勢(shì)，和以往的總收入相比，非稅收型的總額明顯增加。債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入受政策性影響，每年的資金規(guī)模都有變動(dòng)，同樣導(dǎo)致收入預(yù)算和收入決算出現(xiàn)偏離。

（二）未能準(zhǔn)確編制支出預(yù)算

未能準(zhǔn)確編制支出預(yù)算原因：一是政府的支出預(yù)測(cè)一般都根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)和未來需求進(jìn)行控制，但未來年度各種不可預(yù)測(cè)事件和突發(fā)事件的發(fā)生影響支出預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。二是由于上級(jí)政策、領(lǐng)導(dǎo)意圖等方面發(fā)生較大變化，往往造成預(yù)算執(zhí)行數(shù)不斷超出編制上，同樣導(dǎo)致支出預(yù)算不準(zhǔn)確。三是編制人員業(yè)務(wù)水平較低。特別是部門預(yù)算的編制，由于各基層部門和單位會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心層次不齊，導(dǎo)致部門預(yù)算雖然按照“兩上兩下”程序后進(jìn)行了下達(dá)，但是實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算存在較大偏差。四是編制時(shí)間通常少于6個(gè)月。

（三）預(yù)算監(jiān)督不到位

我國的財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行由政府部門、財(cái)政部門負(fù)責(zé)。內(nèi)部監(jiān)督主要由財(cái)政監(jiān)督局、審計(jì)局進(jìn)行，由于是政府部門內(nèi)部監(jiān)督檢查，往往流于形式，而人大的監(jiān)督由于種種原因，往往也是形同虛設(shè)。財(cái)政預(yù)決算編制、審批、執(zhí)行在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)封閉的環(huán)境內(nèi)進(jìn)行，公眾很少參與，并且預(yù)決算公開的內(nèi)容尚不夠詳細(xì)，導(dǎo)致公眾不能有效監(jiān)督。

二、預(yù)防地方財(cái)政預(yù)決算偏離的對(duì)策

（一）實(shí)施全面的監(jiān)督、管理制度

1、完善考核體系

要想更好的監(jiān)督、管理地方財(cái)政預(yù)決算情況，需根據(jù)實(shí)際情況建立相對(duì)完善的、分工明確的管理機(jī)制，從而提高資金分配的合理性、科學(xué)性；加大財(cái)政資金的檢查力度，建立財(cái)政績效考核機(jī)制，積極、主動(dòng)的接受內(nèi)外部的監(jiān)督檢查。同時(shí)，還應(yīng)加大獎(jiǎng)勵(lì)、處罰力度，按照最終結(jié)果落實(shí)到底。通過這樣的措施，可提高工作人員的主動(dòng)性，提高管理水平。

2、事前預(yù)防

事前預(yù)防是保證預(yù)算合理性的關(guān)鍵，也是預(yù)防不良事件發(fā)生的基礎(chǔ)，可通過這樣幾點(diǎn)進(jìn)行：一是做好編制預(yù)算的準(zhǔn)備工作，爭取預(yù)留時(shí)間不低于6個(gè)月，保證預(yù)算方案在充足的時(shí)間中編制；二是將地方政府的實(shí)際情況作為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政、政府各預(yù)算單位和部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，制定出相對(duì)完善、合理的預(yù)算方案；三是加強(qiáng)同稅務(wù)部門、上級(jí)財(cái)政部門的溝通，將稅收收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入盡可能的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確。組織非稅收入的部門應(yīng)根據(jù)國家的政策科學(xué)預(yù)測(cè)非稅收入規(guī)模；四是細(xì)分支出預(yù)算編制內(nèi)容，特別是編制部門預(yù)算時(shí)，一是編制好基本支出預(yù)算，首先做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，加強(qiáng)與編辦的溝通，核對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員，國資局認(rèn)真核對(duì)各部門資產(chǎn)占有使用情況，其次財(cái)政預(yù)算編制部門要制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。二是編制好項(xiàng)目支出預(yù)算，項(xiàng)目的投資評(píng)審中心工作要前移，在立項(xiàng)階段，要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析審查，提供評(píng)估結(jié)果，為預(yù)算編制提供決策依據(jù)。

3、事中調(diào)整

事中調(diào)整主要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，通過靈活性的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)最終的管理目標(biāo)。

4、事后監(jiān)督

事后監(jiān)督是指在相應(yīng)預(yù)算事項(xiàng)發(fā)生后，按時(shí)或不按時(shí)的進(jìn)行結(jié)果的檢查，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題，及時(shí)處理，進(jìn)而增強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督、管理力度。一般來說，監(jiān)督、審核財(cái)政收入預(yù)決算過程中需格外注意這樣幾點(diǎn)：地方政府資金支出的到位情況，預(yù)算超收的收入使用情況，地方政府相關(guān)部門資金的支付情況，預(yù)算收支的平衡狀態(tài)。

（二）完善財(cái)政收入預(yù)決算的配套體系

導(dǎo)致地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離的因素相對(duì)較多，故需完善配套體系，可從這樣幾點(diǎn)實(shí)施：第一點(diǎn)，明確地方政府各個(gè)部門工作職責(zé)、服務(wù)范圍，將其作為基礎(chǔ)分配財(cái)政權(quán)力；第二點(diǎn)，適當(dāng)加大預(yù)算編制中使用硬件、軟件的投入力度，提高預(yù)算編制水平；第三點(diǎn)，將地方財(cái)務(wù)收入情況作為指標(biāo)，進(jìn)一步探索促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)水平、預(yù)算編制的模式，及時(shí)找尋發(fā)生預(yù)決算偏離的原因，以制定針對(duì)性的解決措施。

（三）增強(qiáng)預(yù)決算透明度

增強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的透明度，降低預(yù)決算偏離度。一是在法律、法規(guī)許可的前提下，組織公眾舉辦各種討論會(huì)、懇談會(huì)對(duì)公共支出提出意見建議，使他們?cè)谫Y源分配、公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇、決策方面具有參與權(quán)、話語權(quán)，特別是涉及到公眾的項(xiàng)目，如道路、交通、公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是按照新預(yù)算法的規(guī)定及時(shí)、詳細(xì)地向社會(huì)公開預(yù)決算。

三、結(jié)束語

綜上所述，在國家政策不斷改革的今天，給地方財(cái)政的預(yù)決算提出更多要求，如：提高預(yù)算編制水平，縮小預(yù)決算偏離度，提高地方政府的管理水平。但從實(shí)際的地方財(cái)政預(yù)決算情況上來看，因收入預(yù)測(cè)未充分反映實(shí)際情況、未能準(zhǔn)確編制支出預(yù)算、預(yù)算監(jiān)督不到位等因素的影響，導(dǎo)致預(yù)決算嚴(yán)重偏離，間接影響地方財(cái)政的管理質(zhì)量。因此，需要實(shí)施全面的監(jiān)督、管理制度，完善財(cái)政收入預(yù)決算的配套體系、增強(qiáng)預(yù)決算透明度以降低預(yù)決算偏離度。

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