淺析中國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩原因與治理對(duì)策

文/李睿

淺析中國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩原因與治理對(duì)策

文/李睿

中國(guó)煤炭工業(yè)經(jīng)過六十多年的發(fā)展，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，為我國(guó)的能源工業(yè)行業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供巨大推動(dòng)力。我國(guó)長(zhǎng)期以來一直使用煤炭作為主能源，一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭的比重均超過七成，同時(shí)根據(jù)國(guó)家“堅(jiān)持以煤炭為主體、電力為中心、油氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略”的結(jié)構(gòu)規(guī)劃也可知，煤炭工業(yè)在我國(guó)未來的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍將作為主導(dǎo)能源。從煤炭產(chǎn)量來看，近二十年來，我國(guó)原煤產(chǎn)量隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，進(jìn)入了產(chǎn)量提升的快車道。煤炭產(chǎn)量從2000年的12.99億噸提高到2010年的32.35億噸，到2013年產(chǎn)量更是高達(dá)39.74億噸；然而進(jìn)入2014年以來，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，我國(guó)煤炭行業(yè)也遇到進(jìn)入新世紀(jì)以來的首個(gè)寒冬，全年的總產(chǎn)量為38.74億噸，至此我國(guó)原煤產(chǎn)量首次出現(xiàn)下滑；在此之后，2015年全國(guó)原煤產(chǎn)量再次同比下降3.5%，總量為36.95億噸。

煤炭作為我國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)性能源資源，保證其在合理的產(chǎn)量區(qū)間健康發(fā)展是維護(hù)中國(guó)能源安全、保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的根本基礎(chǔ)。進(jìn)入2014年以來，受國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，我國(guó)煤炭市場(chǎng)需求不斷萎縮，同時(shí)供給依然處在相對(duì)高位，煤炭?jī)r(jià)格大幅下降，我國(guó)煤炭產(chǎn)能存在過剩的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)此種情形，分析我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩的原因以及產(chǎn)生機(jī)理，建構(gòu)科學(xué)的評(píng)價(jià)體系以及治理政策，不僅在短期內(nèi)可以穩(wěn)定我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的供需，減少波動(dòng)，而且在長(zhǎng)期內(nèi)能夠保證我國(guó)的能源安全以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

一、我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩原因分析

從我國(guó)煤炭行業(yè)2015年全年數(shù)據(jù)來看，產(chǎn)量約占全國(guó)總產(chǎn)量七成的規(guī)模以上大型煤炭企業(yè)合計(jì)利潤(rùn)53.2億元，同比下降92%。同時(shí)現(xiàn)階段全國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)能40億噸左右，在建產(chǎn)能10億噸左右，巨大的產(chǎn)能對(duì)于現(xiàn)階段全國(guó)的消費(fèi)量有明顯的過剩。

在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，煤炭產(chǎn)能過剩并不罕見，眾多學(xué)者對(duì)于該現(xiàn)象也做了大量的研究，對(duì)于煤炭產(chǎn)能過剩的原因，學(xué)者們從不同的主體角度提出了許多不同觀點(diǎn)。結(jié)合學(xué)者們的研究以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際狀況，中國(guó)煤炭產(chǎn)能出現(xiàn)過剩主要有以下原因。

第一，從煤炭行業(yè)的微觀主體進(jìn)行分析，煤炭企業(yè)追逐利潤(rùn)最大化的行為引發(fā)全行業(yè)的產(chǎn)能過度投資。煤炭行業(yè)作為對(duì)投資額度要求較高的行業(yè)，普遍存在著規(guī)模效益，在我國(guó)現(xiàn)階段煤炭相關(guān)技術(shù)較為低下的情況下，很容易出現(xiàn)企業(yè)盲目投資的現(xiàn)象。煤炭企業(yè)是煤炭行業(yè)最小的經(jīng)濟(jì)主體和單元，根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，追逐投資回報(bào)率是決定企業(yè)投資的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。近些年尤其是2008年以來，我國(guó)煤炭工業(yè)整體效益好，行業(yè)相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率更高，資本逐利的需要引發(fā)煤炭產(chǎn)業(yè)下游的電力和房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)大量社會(huì)資本爭(zhēng)相進(jìn)入，同時(shí)由于門檻設(shè)置相對(duì)較低，整個(gè)行業(yè)出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)，形成社會(huì)投資的大量堆積。資本積累給煤炭產(chǎn)業(yè)帶來生產(chǎn)規(guī)模的提升，然而由于大量缺乏高新技術(shù)的小微企業(yè)存在，對(duì)于行業(yè)總體生產(chǎn)效率的提升卻產(chǎn)生了消極的影響。與此同時(shí)，在規(guī)模較大的企業(yè)中，資本的大量簡(jiǎn)單重復(fù)堆積使得資本有效利用率較低，無法適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和沖擊，難以提高生產(chǎn)效率。

第二，從煤炭企業(yè)所在的當(dāng)?shù)卣l(fā)展角度進(jìn)行分析。追求GDP的提升是地方政府的重要目標(biāo)，在該目標(biāo)的指引下，當(dāng)?shù)卣鶗?huì)采取多種補(bǔ)貼性政策以扶持地方煤炭企業(yè)的發(fā)展，這種補(bǔ)貼降低了煤炭企業(yè)的成本，推動(dòng)了煤炭產(chǎn)量的大幅增加，然而卻保護(hù)了落后的小企業(yè)，保護(hù)了部分本該淘汰的落后產(chǎn)能，扭曲了煤炭市場(chǎng)價(jià)格，最終導(dǎo)致我國(guó)煤炭產(chǎn)能的相對(duì)過剩。

第三，從我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制角度來看，違反市場(chǎng)規(guī)律的行為直接破壞了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了煤炭行業(yè)產(chǎn)量的過剩。例如部分地方政府急于在任期內(nèi)將所有資源轉(zhuǎn)化為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，從而片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，干預(yù)當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)的投資策略和經(jīng)營(yíng)管理，不科學(xué)地提高企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致全國(guó)煤炭行業(yè)的總體產(chǎn)量過高。同時(shí)，我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)格形成機(jī)制、所有權(quán)結(jié)構(gòu)上均未能建立完善成熟的市場(chǎng)機(jī)制，因此也無法利用市場(chǎng)的力量對(duì)于煤炭產(chǎn)量進(jìn)行總體的調(diào)控。

從上述論述可知，我國(guó)現(xiàn)階段出現(xiàn)煤炭產(chǎn)能過剩主要由于各主體權(quán)責(zé)意識(shí)的相對(duì)不完備，部分企業(yè)和政府未能在形成完備的煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制前提下合理地規(guī)范自身的行為。不同的出發(fā)點(diǎn)導(dǎo)致不同的行為，行為總體的合力催生了現(xiàn)階段不甚健康的煤炭行業(yè)供給需求。

二、我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩治理對(duì)策

根據(jù)原因分析可知，我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩的根源在于建立市場(chǎng)機(jī)制時(shí)，各行為主體的非理性行為，因此我國(guó)現(xiàn)階段的煤炭產(chǎn)能過剩治理，應(yīng)將煤炭產(chǎn)能調(diào)控中的各主體行為作為整體來進(jìn)行綜合分析處理，脫離片面的行政指令安排方式，形成多措施的解決方案。對(duì)于煤炭企業(yè)來說，應(yīng)使用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范其行為，為部分中小企業(yè)落后產(chǎn)能建立良好的退出機(jī)制，淘汰落后產(chǎn)能；對(duì)于政府來說，應(yīng)拓寬自身的視野，從全國(guó)甚至全世界煤炭行業(yè)的角度進(jìn)行分析，轉(zhuǎn)變不正確的政績(jī)觀和發(fā)展觀，以法律手段為主、行政手段為輔，保證煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的穩(wěn)定，對(duì)我國(guó)煤炭過剩產(chǎn)能進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)，保證煤炭供給和需求的基本均衡，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

第一，針對(duì)煤炭企業(yè)的利潤(rùn)最大化行為，使用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段是各個(gè)國(guó)家最普遍也是最有效的手段。在現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的條件下，應(yīng)盡早建立完善煤炭稅費(fèi)、獎(jiǎng)罰機(jī)制，通過調(diào)控煤炭企業(yè)生產(chǎn)成本以調(diào)整煤炭行業(yè)的投資方向和數(shù)量，從而進(jìn)一步達(dá)到去產(chǎn)能的目的?？梢詫?duì)煤炭生產(chǎn)方和使用方采取雙向征稅的方法，提前對(duì)不同煤炭開采量、回采率、煤炭綜合利用程度設(shè)定相應(yīng)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)使用累進(jìn)稅的方式，加大對(duì)落后產(chǎn)能的打擊力度。與此同時(shí)，部分小型煤炭企業(yè)也應(yīng)發(fā)揮自身的能動(dòng)性，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)速度和力度，脫離以往簡(jiǎn)單生產(chǎn)制造的模式，依托人才和互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，創(chuàng)新商業(yè)模式；對(duì)于部分效益較好的大型煤炭企業(yè)，應(yīng)該發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，大力進(jìn)行并購，提升產(chǎn)業(yè)集中度。

第二，要改變部分地方政府的非理性行為，應(yīng)及時(shí)改變不正確的政績(jī)觀，明確政府在經(jīng)濟(jì)行為中“守夜人”的職責(zé)，使用法律手段為主、行政手段為輔的方式，引導(dǎo)我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能及時(shí)退出。完善的法律是保證煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的重要依據(jù)，從根本上解決現(xiàn)階段我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩的問題，必須在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，加快完善煤炭去產(chǎn)能法律法規(guī)。使用法律手段調(diào)整煤炭產(chǎn)能供需關(guān)系，真正讓煤炭去產(chǎn)能政策的制定、實(shí)施等步驟實(shí)現(xiàn)法制化，為煤炭產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化保駕護(hù)航。

第三，為保證煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的穩(wěn)定，各級(jí)政府仍需使用部分行政手段，在保障經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的前提下，最大程度消化淘汰優(yōu)化落后多余產(chǎn)能，維持煤炭市場(chǎng)供需均衡。首先，為各煤炭企業(yè)做好信息提供者，利用自身具備的巨大信息資源，進(jìn)行歸納匯總，及時(shí)進(jìn)行分析形成相關(guān)報(bào)告，引導(dǎo)企業(yè)按照市場(chǎng)的要求有序進(jìn)行退出，保證煤炭產(chǎn)能供需平衡；其次，在現(xiàn)階段關(guān)鍵時(shí)期，在產(chǎn)能過剩嚴(yán)重地區(qū)實(shí)施相應(yīng)的更嚴(yán)格的制度，直接淘汰煤炭落后產(chǎn)能，嚴(yán)格執(zhí)行整合升級(jí)。與此同時(shí)，對(duì)于當(dāng)?shù)孛禾康拈L(zhǎng)期規(guī)劃要有清醒的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)律行政，協(xié)調(diào)好煤炭產(chǎn)銷的各部門工作。

（作者單位：北京航空航天大學(xué)法學(xué)院）

（責(zé)任編輯：劉宏偉）